在关于超大特大城市积极稳步推进城中村改造的工作部署电视电话会议中，国家有关领导人指出，城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。同时，更是明确强调了拆除后的开发改造“必须实行净地出让”。至此以后，在实施超大特大城市的城中村改造项目时，“土地一二级联动”模式是否能够得以推广，在市场中已经受到关注。鉴于土地一二级联动在城中村改造（包括其他城市更新项目）中具有一定的实用价值，因此，本文对此阐述如下：
一、真假土地一二级联动辨析
可能有人认为，即便是坚持净地出让，也可以通过设定土地招拍挂条件的方式最终促进土地一级开发与土地二级开发联动起来，因此，土地一二级联动还是能够有广泛的应用。这个观点，在很多的文章中和实操案例中时有体现，但实际上却是不正确的。因此，我们首先有必要对真假土地一二级联动进行简要区分。
1.假土地一二级联动
假土地一二级联动，实际上就是如今市场中最为普遍认为的模式（也是过去较长时间内普遍存在的模式）。即，某一个投资人先是参与征地拆迁及相关工程建设，在土地达到净地状态后，通过设定土地招拍挂条件而“确保”竞得土地，从而这个投资人既完成了土地一级开发，又最终实现了土地二级开发。如果从投资收益角度看，似乎最终投资人通过二级开发收益弥补了一级开发的投入，从而使自身获得了追求中的收益。但是，这种土地一二级联动存在着明显的瑕疵。这种瑕疵，在过去似乎可以不以为然，但在如今却已经成为了难以逾越的鸿沟。
瑕疵一，存在明显的违规情形。假土地一二级联动中，投资人首先参与的是土地一级开发，根据我国当前的政策规定，此阶段本质上为土地储备阶段，理应由政府土地储备机构实施（尤其是支付征地拆迁等款项）。因此，投资人直接参与此阶段，一方面违反了国家的土地储备制度，再进一步看，由于投资人替代土地储备机构提供了资金，未来以该土地上产生的土地出让金作为还款来源，由此将形成地方政府隐性债务风险（简称“隐性债务”）。
瑕疵二，陷入难以融资的困境。假土地一二级联动中，投资人参与土地一级开发过程的收益，主要体现在两个方面：一是通过未来投资人自行缴纳的土地出让金的一定比例实施政府返还，此方面明显存在违规（如瑕疵一所述），进而难以得到金融机构的支持；二是土地一级开发的回报资金来源必然依赖于投资人自行缴纳的土地出让金以及未来二级开发收益，必须以投资人顺利获得土地使用权为前提，但是由于土地使用权仍然需要公开竞争方式取得，这将形成了实质上的法律障碍，金融机构在风控审核时难以认可投资人能确保“拿地”成功。
综上，假土地一二级联动尽管在过去的特定历史时期有其滋生的土壤，但在当前政策背景下往往如同镜中月水中花，实际上是难以实现的。
2.真土地一二级联动
真土地一二级联动，是指投资人参与征地拆迁及必要的工程建设后，根据政策规定，将能够合规性的直接获得土地二级开发权，从而顺利的实现土地二级开发收益作为整体阶段的投资回报，同时，又可以因不存在土地出让金的政府返还（因没有二次土地招拍挂阶段）而避免形成隐性债务。
真土地一二级联动，既要当地政府出台相关的政策规定，同时，又要不违反我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》等根本性土地法律法规。从近些年来看，在常规的房地产开发领域，真土地一二级联动的应用领域非常少见。但城市更新领域由于具有明显的公益性质，为了吸引社会资金参与到公益性项目中来，土地一二级联动已经逐步得到了应用。例如，在2019年4月广州市人民政府办公厅印发的《广州市深入推进城市更新工作实施细则》中明确规定了，“旧城连片改造项目，经改造范围内90％以上住户（或权属人）表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。”从广州市的规定中可以看出，政府是在拆迁之前就已经确定了土地使用权人（即投资人），在其完成了拆迁补偿等事宜后，即可以直接与政府签订土地出让合同，实施土地开发，由此完成了土地一二级联动。
上述可见，投资人仅在早期通过一次性公开竞争就获得了整体项目的开发权，并没有像假土地一二级联动那样，在完成拆迁补偿等事项后，还需要通过公开竞争方式取得，以及还需要按照常规数额缴纳土地出让金。从而，实质性的实现了投资人的拆迁补偿、必要的工程建设、土地使用权获得、土地开发等一系列目的。当然，广州的规定是针对旧城改造而言（即原有土地即为国有土地），而非对于城中村改造而言的。但是，核心逻辑是如出一辙的。
二、“净地出让”对“土地一二级联动”的影响
在本次电视电话会议中明确提出的“必须净地出让”，尽管字数很短、并没有展开阐述，但是背后体现了几层含义：一是以实现净地为前提，即不能在没有形成净地时（尤其在还没有完成征地拆迁后）就实行土地出让，这显然是强调了应严格按照土地储备制度执行，实际上也是为了充分保障农民（被拆迁人）的合法权益（我们应注意到，广州的前述规定实际上违反了此项规定）；二是实行净地出让，实际上隐含着应按照市场化的规则来实行出让，一方面确保受让人是在经过了合法合规程序选择出来的，另一方面也需要受让人按照标准缴纳土地出让金，确保财政收入的不受损失。
由上可见，对于城中村来说，一方面，如果严格按照当前我国的土地储备制度，将集体土地合法合规的征收为国有土地，那么，就只能由土地储备机构实施，由此从根本上排除了市场主体参与土地一级开发阶段；另一方面，如果净地出让坚持按照当前的国有土地出让规定，那么一些商业性质的土地将避免不了采用招拍挂形式，则市场主体将在获得二级开发阶段存在明显的风险。综合以上两方面，在城中村改造领域，净地出让的规定对土地一二级联动确实造成了实质性的影响。
三、如何在城中村改造过程中开展“土地一二级联动”
实际上，从法理角度看，在城中村改造中坚持“净地出让”，与土地一二级联动之间并非是无法调和的。若实现两者之间的协调统一，应对现行的土地制度进行适当的调整。
1.调整土地储备制度
我国在2016年2月发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），随后又发布了《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）和《关于印发的通知》（财综〔2018〕8号），明确了土地储备相关工作仅能由土地储备机构完成，同时明确土地储备资金的筹集应来自于财政资金而非各种市场主体的资金。这些规定出台的本质，是为了杜绝像过去一样从社会（包括金融机构）融资实行“摊大饼”工程，避免造成大量资金浪费和土地浪费，更是避免形成隐性债务。此类政策的初衷无可厚非，但是，我国的经济发展存在很大的不均衡性，对于经济发达的城市群、都市圈（例如长三角、粤港澳、京津冀等地区）来说，一方面确实存在着大量的土地资源需求，但是另一方面看，即便是这些区域的财政资金较为雄厚，但是显然也难以有足够的资金投入到土地储备中来。因此，给这些发达区域调整土地储备制度，是具有现实可行性的。
从市场实践中，我国部分发达地区的政府已经在逐步突破这种现实的制度困境。今年3月份《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12 号）中所设置的“做地”政策，即为此例。除广州外，更早的时间里，浙江、河南、河北等地的若干政府也出台了相似的政策规定。当然，从严格意义上看，包括广州在内的“做地”政策，与我国关于隐性债务的规定存在着一定的冲突（对此，本文将不展开叙述）。但是，如前所述，国家如果能够针对这种土地资源需求强烈的特定发达地区（例如本文所述的超大特大城市）给予区别对待，那么，实际上对我国经济的发展是具有积极的促进作用的。
调整土地储备制度时，应重点关注以下方面：一是允许包括本地国有企业和社会资本方在内的相关主体（以上统称为“投资人”），通过公开竞争方式参与城中村改造过程中的征地拆迁等相关业务，尤其是支付征地拆迁补偿款及相关工程建设；二是设立土地价格评估制度，将投资人在一级开发阶段投入的成本与土地出让的市场评估价进行对比，并据此确定土地出让价格调整机制，既要保障社会资本方的合理投资回报，又要避免财政受到损失；三是结合前述第二点，相应的调整土地出让金缴纳制度，允许投资人将一级开发投入部分折算成部分土地出让金，并在土地使用权转移前补缴剩余金额；四是鉴于土地一二级联动的核心目的在于保证城中村改造的顺利实施，因此，应将未来城中村改造的若干重点要求在招标方案中提出。
2.调整土地出让制度
我国的土地出让包括协议出让和招拍挂出让两种方式，因此，在城中村改造中坚持“净地出让”，并不能就此认定必须采用招拍挂方式出让，协议出让仍然是适合的选择。
根据现行《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）的规定，“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。”从城中村改造（其他城市更新的项目类型亦是如此）项目实践来看，投资人未来很大可能性是利用改造后的土地开展商业、旅游、娱乐和商品住宅等类型的项目。若坚持要求这些开发收益潜力大的土地必须采用招拍挂形式，则无疑将使这些优质土地资源无法实现一二级联动，进而使城市更新项目的落地性大打折扣。因此，针对城市更新项目来说，可以适当的调整土地招拍挂制度，允许在特定情形下，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地采用协议出让形式。当然，考虑到我国当前的房地产行情，国家也不需要在全国范围内进行调整，但是，在超大特大城市等特定发达地区进行制度调整，却是具有可行性的。
实际上，从我国《立法法》的角度看，地方政府并不需要等到国家修改土地制度后再调整自己的土地出让政策，而可以直接出台地方性政策法规，保障自我拟调整的土地出让行为的实现（对此问题，本文将不展开阐述）。
在出台地方性政策法规时，应重点关注以下方面，一是明确协议出让土地过程中的程序问题，并将协议出让的主要内容（例如出让方案及出让协议的主要内容）进行公示，以避免国有资产及财政收入的损失，确保公平性；二是若投资人出现违法、违规和违约情形下的行政处罚及纠错机制；三是鉴于整体项目的公益性，设立政府在土地开发过程中的相关类型房屋销售（尤其是住宅地产）时给予必要的干预机制，以确保城中村改造能够按照政府的设定意图实施。
综上所述，对于诸如超大特大城市类型的人口与产业等资源需求旺盛的区域来说，在城中村改造（其他城市更新项目亦可如此）中实施土地一二级联动，可以有效的解决财政资金捉襟见肘的困境，同时又能够避免土地和资金的浪费，应在国家的特定区域给予支持。同时，在制定土地一二级联动政策过程中，应尤其注重城中村改造的公益性特点，应充分的设定政府的监督与干预机制，以确保土地一二级联动扬长避短，保障城市更新项目的顺利实施。
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