■万 玲
2023年7月，国务院常务会议审议通过了《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。同年12月召开的中央经济工作会议提出加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”，再次凸显了“平急两用”公共基础设施建设的重要性和紧迫性。
所谓“平急两用”公共基础设施，是指在平时和急时状态下都能够有效发挥功能，实现城市平稳过渡和安全发展的设施。推进该类设施的建设，不仅是有效应对风险挑战、确保城市健康运行的必然要求，也是顺应城市发展规律、实现城市高质量发展的重要举措。广东作为全国拥有超大特大城市最多的省份，要抓住机遇、率先破局，为探索适应时代需求的超大特大城市公共基础设施韧性发展道路贡献广东经验和广东智慧。为此，应统筹好长与短、新与旧、点与面、公与私的关系，以确保该项工作顺利推进，全力打造“平急两用”公共基础设施建设典型范例。
统筹好长与短的关系，前瞻布局，建立健全“平急两用”公共基础设施建设中长期规划与行动方案。一是强化制度引领。指导各地在城市总体规划及其他相关政策规范的基础上，进一步制定并健全与城市气候、地质、水文、生态等特点和城市发展相适应的基础设施建设远景规划、专项规划、标准体系、实施细则等，确保不同层级、不同部门之间目标和标准的一致性，防止单打独斗、相互掣肘。二是强化组织引领。由省发改部门牵头，协同地市发改部门上下联动、一体推进，压实地方责任，尽快推动中央决策部署有计划、有步骤落实。超大特大城市应加快成立市级“平急两用”公共基础设施建设工作领导小组，明确工作职责，健全调度机制，确保设施试点项目、优势项目加快落地建成并发挥应有效益。三是强化项目引领。抓紧谋划系列标志性引领性项目，可按照打造一批乡村休闲综合体、建设一批旅游（隔离）酒店、储备一批单体大型场馆、升级一批医疗应急服务点的“四个一批”思路，选取具有较好基础条件的区域优先开展“平急两用”公共基础设施建设先行先试。广州、深圳、东莞、佛山应加快建成一批“平急两用”物流枢纽、综合服务区、新型文旅基地等典型项目，更好服务地方经济社会高质量发展大局。
统筹好新与旧的关系，摸清底数，分层分类分步推进城市公共基础设施功能迭代升级。一是探索建立“平急两用”基建项目库。可借助当前各地城市更新行动以及地铁建设、管网升级、城市体检等工作的开展，全面摸清超大特大城市“平急两用”公共基础设施资源，促进“平急两用”公共基础设施的统一开发与试点。二是打好“规定+自选+特色动作”组合拳，逐步丰富平急结合公共基础设施应用场景。突破区域界限，从综合提升的角度，由点及面谋划更多独具超大特大城市特点和区域发展特色的项目，不断完善城市—区域韧性设施保障体系。三是分阶段、分步骤调优存量、做强增量。对老旧基础设施开展定期检查和韧性评估，逐步优化其应急功能。进一步明确酒店、民宿、空闲宅基地等设施应急改造的技术规范和标准要求，确保新增基础设施项目具备复合功能。力争用最短时间，实现超大特大城市公共基础设施平急功能的无缝转换。
统筹好点与面的关系，强化协同，全面提升“平急两用”公共基础设施的综合效能和整体效应。一是探索建立“平急两用”公共基础设施需求和供给数据共享平台。将平急结合的建设思路主动融入城市片区开发与微改造项目，从源头上优化和重构城市空间与功能布局。二是着眼社区最小单元，稳步提升基层平急结合基础设施的适配水平。继续打造“15分钟社区生活圈”，积极推广韧性社区试点。通过建设、翻新、升级基础设施、通信网络、地下管网等，不断增强基层社区尤其是城中村社区公共基础设施的多功能属性和风险防范水平。三是按照“社区+街区+城市”“传统+新型”“地上+地下”同步推进的思路，在广州、深圳、东莞、佛山率先探索构建起全域尺度的、相互关联的“平急两用”公共基础设施网络体系，同时，做好标识服务，提升相关设施的使用效率和灾害联动响应水平。
统筹好公与私的关系，积极引导，着力构建灵活的基建机制和强大的社会支持体系。一是进一步落实责任主体和资金安排，畅通投资融资渠道。政府部门继续通过直接资助、资金激励、提供担保等方式支持韧性设施建设，充分发挥地方财政资金的引导作用。同时，通过建立“公建私营”“公私共建”“私建私营”等不同的补偿机制，鼓励社会资本进入和引导退出。纵深探索生态、气候价值量化评估与交易补偿机制，不断提高韧性基建项目的价值实现和收益能力。二是充分利用城市建筑综合体、酒店以及郊外休闲旅游区、空心村、空闲宅基地等闲置资源，按照有关标准要求植入应急保障功能，强化相关设施的定期检查和维护，将“全生命周期管理”理念贯穿城市基础设施规划、建设、管理全过程，确保该类基础设施有钱建、有人管、急可用、可持续。三是开展常态化社会应急宣传和培训，有条件的地区可组织一定规模的综合演练，以便定期检验平急结合基础设施的运行能力。同时，培育一支相对稳定的专业队伍，尤其是要逐步提高相关设施工作人员的应急处置意识和能力水平，从而为平急转换提供强大的人才队伍支撑。
作者系中共广州市委党校公共管理教研部主任、教授
本文系广东省哲学社会科学规划课题“技术嵌入、组织重塑与城市社区韧性治理绩效研究”（）阶段性成果
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