摘要：在建立社会主义市场经济的过程中，行政管理职权也在不断扩张，富有弹性的行政职权在执法中存在的问题也日益凸现，对行政执法的有效监督已迫在眉睫。因此，面对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督、权力与责任脱节，需大力培育现代行政法理念，从法律制度、政策、方法等方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，所以改善行政执法监督是依法行政的重要保障。文章在分析了我国行政执法监督存在问题的基础上提出了几点加强完善行政执法监督方面的措施与建议，旨在促进行政执法监督力度，实现依法行政。
关键词：行政执法权 市场经济 制度 机制
1行政执法权背景介绍
在我国，行政执法是指行使国家行政权的重要形式，行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为，如果缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，导致专横、滋生腐败等一系列不良后果的产生，行政管理的目标难以实现，公民的合法权益也就无法有效的保障。行政执法机关是保障国家经济秩序正常运行，保障社会良性循环的重要力量，它既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，又是国家与人民群众密切相连的桥梁。因此，各国均建立起强大的行政执法监督体系，全方位、多角度、多层次地加强对行政执法的监督。就实际情况看，行政执法虽然比过去有很大进步，但仍不适应客观要求，存在一系列突出问题，已成为我国行政法治的一个重要薄弱环节。而加强和改善这一薄弱环节的关键或基本对策，在于要加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。就执法而言，权力不受监督和控制，就会被滥用。
因此，强化行政执法机关及其工作人员依法办事的观念，促使行政执法监督真正步入规范化、法制化的轨道，提高执法水平，保障公民的权利和自由，是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，更是一项民生工程。
2行政执法监督的基本理论
2.1行政执法及行政执法监督的内涵
行政执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。
行政执法具体分为两类：一类为制定规范行为；一类为直接实施法律和行政规范的行为。在我国有些法律法规中, 立法弹性较大, 意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时, 必须根据法律法规的立法精神和目的，遵循惯例和先例，使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样，社会才能稳定正常。行政执法时对人对行政机关活动的预测必须要有一定的标准或参照系数。
行政执法监督又称行政法制监督或者对行政的监督，行政执法监督的主体是履行此职责的各级权力机关、政府及政府部门法制机构,行政执法监督相对人是国家行政执法机关及其执法人员,行政执法监督客体是行政执法行为,行政执法监督的内容是行政执法机关执行国家法律、法规、政策是否依法行政、严格执法。据此,行政执法监督的概念定义是:行政执法监督机关依法对国家行政执法机关及其工作人员贯彻实施政策、法规、法律的行政执法行为进行的检查、制约、纠正,以促进依法行政、严格执法的机制和活动。其特征之一是它是对行政机关各部门尤其是行政执法专门机关和行政执法人员的执法活动的监督。这些机关内部的某些日常工作和有关事务，不在监督之列。
2.2行政执法监督的分类
我国的行政执法监督主体广泛，内容丰富，形式多样，从不同角度可作如下分类：
2.2.1国家监督和社会监督
根据监督主体享有监督权的属性不同进行的分类。国家监督以国家强制力为后盾，是一种有效的监督方式。社会监督又称非国家机关的监督，通常是指政党、社会团体和社会组织、新闻舆论媒体、人民群众等对行政机关及其工作人员的行政执法行为实施的监督。其最主要的特点是，监督权不具有“国家权力”的属性，只是一种具有法律影响力的活动。
2.2.2内部监督和外部监督
根据监督主体与监督对象是否属于同一组织系统进行的分类。内部监督是指行政系统内部进行的监督，是行政系统的自我约束机制，是各种监督中最经常、最直接的监督。它包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督、监察监督和审计监督等。而外部监督是指由行政机关以外的国家机关、组织和个人作为监督主体对行政执法行为进行的监督。它包括权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督。内部监督与外部监督是紧密联系的。内部监督是建立在自律的基础上的，其作用的有效发挥以一定的外部监督为前提，离不开外部制约的社会环境；外部监督也离不开自我约束的作用。只有把内部监督与外部监督有机的结合起来，让二者各自发挥其各自的优势，才能最终达到监督的目的。
2.2.3事前、事中与事后监督
这是根据监督的阶段性不同进行的分类。事前监督，是指监督主体为防患于未然，在行政执法行为开始之前依法实施的监督，是一种预防性或防范性的监督。事中监督，是指监督主体对行政执法行为在实施之中进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种追踪性的监督。事后监督，是指监督主体对行政执法行为实施监督内容规定过于简单，没有建立起相应的配套措施。将事前监督的防范性与事后监督的补救性结合起来，构筑事前监督、事中监督与事后监督密切配合的监督防线，保证行政执法过程的合法性和适当性，以收到良好的监督效果。
3延安5.31城管暴力执法事件
3.1事件回溯
5.31延安城管暴力执法事件指的是2013年6月3日发生的延安城管踩踏群众的事件。
事件经过：6月5日，延安市政府副秘书长李建强在新闻发布会上公布了调查核实后的“5.31”城管执法冲突事件经过：5月31 日下午3时，延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队对市区旅游景点周边流动商贩进行例行检查。下午5时，当执法车辆巡查至杨家岭附近时，发现“美利达车行”违章将数辆自行车摆放在人行道上维修和经营，决定暂扣该店违章摆放的车辆。在实施暂扣过程中，执法人员与该店店主刘国峰等当事人发生冲突。店主刘国峰在冲突中被踩踏致面部出血，1名女执法队员郑媛媛也在冲突中受伤。之后，110巡警到达现场制止冲突，并将相关人员带离调查。延安“暴踩商户”视频中，涉事城管隶属延安城管监察支队凤凰队，事发后延安城管局已成立联合调查组，严肃查处相关责任人，对所有相关人员，一律停职调查。延安城管局表示，视频中双脚跳起踩踏商户男子为无正式编制的临时工。
被踩头者眉骨骨折胸腔出血，已花万元医药费。刘国峰被城管打伤后，被车友送往延安大学附属医院内救治。经医院诊断，刘国峰眉骨骨折，缝了5针，右胸腔出血，锁骨二次伤害。2013年5月31日住院至6月2日下午5点，刘国峰已花费医药费1万元左右。刘国峰称，5月31日下午，城管两次来到店门口，没收停在店铺门口的车友的自行车，车友与城管发生争执；“我站出来劝阻双方，与女协管员郑某发生肢体冲突；随后几个身穿城管制服的人就围过来打我；他们共7个人，其中一名城管身上有酒气。”
3.2后续处理
延安市城管局党委就此事召开专门会议通报称，涉嫌暴力执法的8名城管已被停职接受调查，其中“踩人”城管和被打伤的女协管在内的四人，均为临时聘用人员。
延安市城管监察支队凤凰大队稽查中队中队长张奇-撤销职务、行政记大过。
延安市城管监察支队凤凰大队稽查中队队员南小波-行政记大过。
马瑞、康文宝、郑媛媛、刘兆瑞、马明、景鼎文等6名协管员-予以解聘（涉嫌违法的景鼎文处以刑事拘留，刘兆瑞处以行政拘留）。
负有领导责任人员：延安市城管监察支队主管副支队长高丹-党内严重警告、行政记大过。
延安市城管监察支队凤凰大队大队长赵振刚-党内严重警告、撤销大队长职务。
延安市城管监察支队凤凰大队副大队长李志成-行政记大过。
4城管暴力执法事件问题及原因分析
城管执法是行政执法权中的一种，近几年来多地爆发出城管暴力执法的现象，不仅造成了人员伤亡，还造成了不良的社会影响，对公权力是一种损伤。 在城市管理中，由于作为执法方的政府部门有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相面对的人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面几方面：
4.1 落后的城管执法观念
当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果还是很不理想，常引发很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题,实质上反映了社会处于转型期的大背景下经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象一直处于直接对立的境地。
4.2 少部分执法人员的素质低下
新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，少数利用公共权力谋取私利。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。
4.3 城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序来办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。
4.4 相关法律保障机制不健全
现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地；它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。
5消除城管暴力执法的建议
城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备受公众关注，也引起了各地城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”南京市城管队员赵阳坦言。在采访中，记者发现各地也采取了一些措施优化执法环境。
5.1 转变城管执法理念
城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，把那些摆摊的小贩们作为管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。
人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
5.2 完善法律保障机制
由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定广泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
5.3 规范城管执法程序
城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序合法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
5.4 提高城管执法人员的素质
城市管理行政执法部门，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员的素质。提高执法人员的素质，领导干部要率先垂范，领导干部带头依法行政，这样就能对社会成员的法律意识和法律行为起着示范，导向和转化作用。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。录用城市管理行政执行人员要严格按标准，公开竞争，择优录用，形成“强者上、平着让，庸者下，劣者汰”的良好竞争机制。
6完善行政执法监督机制和措施
6.1提高依法行政的意识和健全权力机关的监督
从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动行政法文化的革新，特别是在全社会普遍树立现代行政法治观念。我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象，这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。自亚里士多德以来的法治观强调依法行政，认为“凡是法律有明确、详细规定的，都必须严格执行；凡是法律不周详的地方或者没有明确规定的，就要按照法律原来的精神，公正的处理和裁决。依法治国是个总方针，包括政治、经济、文化、社会、生态文明各个方面。我们以往在运用法律手段巩固国家政权、维护社会稳定等方面强调得多些，做得也好些，但在依法治理经济环境方面重视不够，特别是在发展社会主义市场经济的新形势下，市场主体的权利义务需要法律来界定，市场竞争需要法律来规范和引导，政府对经济活动的宏观管理也要靠法制来保障。同时权力机关的监督在我国行政执法监督中居于最高地位，但由于历史和现实的原因，权力机关的监督在立法和实践中还存在不少问题，监督制约机制薄弱，监督配套机制不够健全，影响了权力机关监督作用的发挥和监督目标的实现。为此，我们必须改进和健全权力机关的监督。
6.2完善行政机关的内部监督及强化对行政执法人员的监督
要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐 。进行行政执法监督体制改革，同时实现执法与执法间的职能分离，主要分为两种，一种是相对分离，即在同一个机关内，行使管理权和监督权的机构与人员必须分离开，不进行一般的行政管理活动；另一种是完全分离。即行政执法机关和行政监督机关分别设置，组建综合性的行政监督机关，而且在组织体系上、财政关系上以及人事关系上，也具有相对的独立性。实行定期交流和轮换岗位制度，执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。 由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，无论是传统的“管制型”行政执法，还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法，广大行政执法人员的素质高低都是至关重要的，尤其是对于服务型行政执法工作而言，尤为如此。所以，首先要进一步整顿行政执法队伍。对录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用。其次，要实行行政执法人员的培训考核制度，在行政执法人员的年度考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，同时加强行政执法人员的学习，提高队伍素质，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。
6.3加强舆论、社会及群众监督
首先，实行行政公开，增强公众对行政执法的参与，建立一种有效的事中监督途径；通过立法确定规范的程序, 对行政机关行使权限的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果予以公开, 对涉及相对人利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开, 使权力行使为公众所瞩目。要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系, 尽量做到明确、具体 ,减少“弹性”, 尤其是对涉及到公民合法权益的条款更应如此。监督主体不仅有党、国家机关, 还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要, 继续补充、完善; 对没有法定监督方式的, 要通过立法或制定规章, 以保证卓有成效的监督。同时, 要加强新闻舆论的监督，新闻舆论监督是行政执法外部监督体系中的一个环节。新闻舆论不仅是民意的反应，而且对民意还具有强烈的导向作用，而且外界监督本身就起着重要的作用，它的效果的发挥，既有赖于政府机关的支持和保护，也有赖于人民群众的信赖和配合，群众监督是行政执法监督的基础，只有将广大人民群众充分发动起来，才能更好地发挥主要的监督作用。
6.4严格实行行政执法依据及程序公示制度
历史经验教训早已证明，由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉；而在具体的行政管理活动中，如果执法依据和程序不为相对人知晓，往往又会带来许多弊端。所以，有必要按照行政民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度，即除了法定的保密范围和内容以外，行政执法人员在作出处分行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人；行政执法机关则应以各种形式公开执法依据和程序规定，而且应当便利相对人知晓，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务（提供书面资料时按成本收取一定的规费除外）。在这方面，许多地方和行政执法与执法监督系统都在积极探索，并取得许多成功经验，值得重视和总结。
6.5调节整顿、充实行政执法及监督队伍
现在，政府机构、人事的发展很不平衡，一方面存在冗职冗员的问题，另一方面又存在某些执法部门（如公安、交警、城管、环保、技术监督、卫生监督等部门）人手紧张的问题。故应实事求是地按发展市场经济和加强法制建设的要求，妥善解决人员调整、分流、补充的问题，确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强。特别是在整顿行政执法队伍后，在人员配备上如不能满足工作需要，则应保质保量地及时充实行政执法队伍，保持必要的行政管理和调控能力，而不要“因减人而废政”。鉴于临时人员（指未经培训、未取得执法资格和证件的人员）顶岗执法的弊端甚多，既严重影响到行政执法机关的形象，又增大了社会成本（行政违法行为一方面损害相对人权益，一方面又因行政败诉须由国家赔偿，从而造成国、民两亏），故应进一步严格整顿行政执法队伍，坚决禁止行政执法机关随意授权给不具备执法资格的组织和临时人员从事行政执法活动。
6.6 加强法制信息化建设,改善条件保证行政执法和监督工作的顺利进行
目前，我国提高执法水平推行计算机信息网络管理是时代发展的大势所趋，信息化建设是实现行政执法机关跨越式发展的动力，以信息化来加强和改进行政执法监督工作，运用计算机局域网服务执法工作的路子，努力提高行政执法监督工作的科技含量。通过对行政执法监督工作的网络化、实时化信息的采集、数据分析、案件的审核把关和质量监控，最大限度地提高行政执法监督机关执法办案工作的质量和效率。也要大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件，充分保证行政执法机关和执法监督机关的执法工作和监督工作的顺利进行。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。
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