杨小勇 时拾史事
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在历史进程中，从美国建国之初到如今的世界霸主，美国的情报活动不断发展壮大，情报在美国的历史进程中留下了浓墨重彩的痕迹。从哥伦布发现新大陆，再到新英格兰殖民地的建立，开始了真正上美国历史的进程。到十八世纪中期，英属美洲殖民地的经济，文化，政治相对成熟，殖民地13个州之间交通、经济、以及社会已经有了相当程度的发展，这为独立战争的情报活动提供了良好的环境。由于殖民地和宗主国关系的恶化，伴随着“列克星顿的枪声”，揭开了美国独立战争的前奏。但是这个时期的美国的情报工作是相当原始的，并且没有形成固定的组织，也没有形成一套成文的管理与规范体制。
从十九世纪末开始，随着工业革命进程加快，美国逐渐向帝国主义转变。此时，美国政府和军队已经相继成立了专门的情报机构，侦听、派遣，搜集等情报工作方式在之后的几经反复中已经成型并固定下来，一支专业的、稳定的情报部队逐渐形成。从情报机构的成立之初，由于历史和地理位置的原因，美国的情报活动就一直落后于欧洲。
1908年，美国西部地区的土地非法销售非常猖獗，因此当时的总统西奥多·罗斯福授权司法部长查尔斯·约瑟夫·波拿巴成立一个了特工调查部门，以此来调查这些罪行。经过一年的发展，1909年5月，该机构拥有了正式名称：调查局。直到1935年7月1日正式改为美国联邦调查局。但是联邦调查局也有着其局限性，由于初始目的。联邦调查局在当时仅仅是负责美国国内的反情报工作，而军事情报主要由军事情报机构所主导。
（联邦调查局总部大楼）
随着国际形势的剧烈变化，1911年，时任国会议员的皮尔森提议成立“国防委员会”，以确定陆军和海军各自不同的需求，国防委员会的成员应包括国务卿、陆军部长、海军部长、相关国会委员会的主席、战争学院的校长等。然而，由于此时美国奉行“门罗主义”，对国际事务的参与度不高，军队规模不大，国家地理位置也相对孤立，加上没有迫在眉睫的威胁，因此此项提议遭到了当时国务院的反对，同时国会也没有采取什么行动。
随着一战的爆发并且战局的扩大，1916年8月29日，《军队拨款法案》在美国国会通过，成立了“国防委员会”。在伍德罗·威尔逊看来，“国会已经意识到当这个国家为和平彻底做准备时也就为战争做了最好的准备。”国防委员会成员由战争部长,美国海军部长，内政部长，农业部长，商务部长，劳工部长等组成。其主要职责为协调资源和产业以便支持战争，包括协调交通、工业和农业生产，金融战争的支持，公众士气。不过值得注意的是，该委员会并不关注军事或外交事务，反而是关注国防资源的协调和人民斗志的激励。
1917年，美国参加对德作战，正式参与一战，为了在第一次世界大战中协调战争物资的采购，鼓励产业用大批生产的方式来提高效率，从而支持战争。1917年7月28日，威尔逊总统听从了金融家伯纳德·巴鲁克的建议，在国防委员会之下设立了“战争工业委员会”。随着一战的结束，为了防止战争行业落在生产者、原材料和专利持有者中，同时威尔逊总统并不倾向于让陆军和海军高级将领参与到外交决策过程中来，1919年1月1日，威尔逊总统下令撤销了该委员会。在美国加入一战之后不久，1917间谍法在国会被正式通过。它扩展了1911年国防机密法的条款，并加重了处罚的力度。该法案主要对信息的传递进行了限制，为了他国目的，传播虚假的信息或者泄露机密信息都被明确地判为违法。
（美国国会图书馆展出的一战时期征兵海报）
在一战期间，美国才有了第一个具有历史意义的情报机构——美国黑色内阁。然而，这个情报机构的持续时间并不长，其主要职责是密码破译，在1929年经过一场关于是否需要情报部门的讨论之后，时任国务卿的亨利·史汀生以“绅士不拆他人信件”的理由，关闭了“黑色内阁”。
在二战前，由于美国政府和军队之间的相互反对，美国国内并没有建立起一套完整的情报安全体制，各部门的情报工作独立工作，虽然陆军和海军都成立了情报局，但是二者很少有相互的情报交流与合作。这也为此后美国在二战中出现的一些没有必要的付出埋下了伏笔。二战前夕，随着国际形势的加剧，美国开始重新审视门罗主义。1938年，国务卿柯德尔·哈尔建议在陆军和海军之间设立一个“联络常务委员会”，成员包括副国务卿、陆军总参谋长和海军行动总长。该委员会是“美国第一个就外交政策定期进行政治与军事磋商的机构”。实际上，这个常设联络委员会并没有定期解决一些重要的政策问题，它只是为各部门之间信息的共享，尤其是关于拉美地区的情报提供了平台。但是由于当时的美国国务院不想承担过多的责任，该委员会的管理范围受到了很大的限制。
直到二战的爆发， “珍珠港事件”使美国卷入二战之中，美国才真正意识到情报的重要性，并开始重新认识和重视情报。1941年7月11日，罗斯福总统下令成立了情报协调局。1942年6月，该局又被改组为战略情报局（中情局前身），由于美国军事情报机构和联邦调查局不甘心自己的地位下降，加之新上任的杜鲁门总统不喜欢秘密组织，该局于1945年解散。虽然它只存在了短短的数年，但是为其服务的工作人员多达2.4万，这些工作人员还拥有其他身份，表面上他们是士兵、演员、律师、教授以及记者等，但背后他们是美国情报网络机器的一个个“零部件”。他们筹措军事计划，为舆论造势，渗透敌方部队并游说别国抵抗纳粹暴政，为二战的胜利贡献的巨大的力量。
随着二战的结束，冷战的到来，在1947年，根据杜鲁门总统签署的《国家安全法》，美国成立了中央情报局，这标志着美国情报安全体制的初步形成，并促使美国情报体制走向成熟与完善的道路。
（美国战略情报局局长：威廉·约瑟夫·多诺万）
1946年3月5日，时任英国首相邱吉尔在美国富尔顿城威斯敏斯特学院发表了著名的“铁幕”演说，即“一道铁幕已经在整个欧洲大陆降下。和平鸽无法穿越这道铁幕，世界被划分为东方和西方。”这标志着冷战的到来。从1944年11月多诺万计划的提出，到1947年9月随着《国家安全法》的生效，中央情报局宣告成立，不到三年的时间，美国情报机构完成了由战时向和平时期的转型。中央情报局的建立，标志着美国情报工作开始走上规范化和体制化的道路。中央情报局的建立是美国情报历史上的重要里程碑，一方面，与以前的情报活动不同的是，其工作内容和范围远远超过了传统的情报机构，拥有了直接影响国家最高决策的权力；另一方面，随着冷战的开始，其职权范围也随着冷战局势的加剧而逐步扩大，同时也是美国冷战的重要工具之一。经过数年的酝酿，美国从二十世纪四十年代后半期开始逐步形成了由总统直接控制和指挥、以中央情报局为龙头的国家情报安全体制。
根据《国家安全法》，美国首先采取的措施是成立国家安全委员会。其职责是就一切与国家安全有关的内政、外交和军事政策向总统提出整合性建议。在国家安全委员会中，总统任委员会主席，副总统、国务卿和国防部长作为正式成员，参谋长联席会议主席任军事顾问，中央情报局局长任情报顾问，后由情报总监担任，白宫幕僚长和国家安全顾问定期参与，此外根据会议内容的不同，财政部长、司法部长、国土安全部部长、美国驻联合国大使、行政管理和预算局局长等也可以参与会议。值得注意的是，国家安全委员会并不是美国情报界的组成部分，但是它对情报界的运转却是不可或缺的，所有的情报活动都是在它的指导和监督下进行的。该委员会是总统与情报界的主要联系机构，它以各情报机构提供的情报为依据而做出决策，这也为情报介入决策提供了广阔的空间。国家安全委员会有权发布《国家安全委员会情报指令》，并用之规范指导各情报机构的活动。
1949年5月20日，经参谋长联席会议决定的，在国防部成立了“军队安全局”，负责综合协调下属部门的情报工作，包括“陆军安全局”、“海军安全组”和“空军安全服务部”，但是该局在当时没有多大权力。1951年12月10日中央情报局局长给国家安全委员会主席写了一份备忘录，建议成立一个综合的通讯情报部门，建议被采纳并开始调研，1952年6月13日调研报告《布朗内尔委员会报告》完成，建议在军队安全局基础上成立国家安全局，工作范围超出军队内部。1952年，为了加强情报通讯工作，时任总统杜鲁门下令成立了美国国家安全局。
二十世纪四十年代末到六十年代末，美国新的情报机构不断出现，情报体系迅速膨胀，为了遏制情报机构的不法活动和规范各情报机构的活动。美国成立了一系列的机构来制约和监督管理情报界。如国家保密局，国防情报局，国家侦察办公司等。
（中情局总部大楼）
（国家安全局总部大楼）
1956年1月，艾森豪威尔总统成立了外国情报活动的总统顾问委员会，1961年5月4日，肯尼迪总统又将此更名为总统外交情报咨询委员会，2008年2月，小布什总统又将此机构再次更名为总统情报咨询委员会，该机构有权向总统提供有关情报收集、分析和估计，反间谍和其他情报活动的建议。同时为了监督情报机构的工作是否合法，该委员会还下设了情报监督委员会。不仅如此美国政府还通过其政府预算部门——美国行政管理和预算局来对各情报机构进行预算管理。1976年5月和1977年7月，美国参众两院分别成立了隶属于自己的情报特别委员会，通过国会的力量，来对美国情报界进行一定的监督，从而发现情报机构的问题，推动情报机构的改革，提高情报效能。
各情报机构的情报活动虽然为美国带来了种种好处，但是情报机构快速发展也是一把双刃剑，带来好处的同时，也为美国带了系列的麻烦。最著名的还是1972年的“水门”事件和2001年的“9·11”事件，前者直接导致当时的前美国总统尼克松的辞职，尼克松也因此成为美国历史上首位辞职的总统。后者是因为苏联发动的阿富汗战争的结束，由中情局培养的“基地组织”开始走向极端，反过来对抗入侵伊斯兰世界的以美国为首的西方世界，并最终导致“9·11”事件的发生。“9·11”事件使中情局成为舆论的谈资。一段时间以来，中情局在美国国内频频受到攻击，导致局长辞职。同时，“9·11”事件的发生，使美国政府以及情报界开始意识到自身情报工作的不足，并最终促使了之后的美国情报机构的大改革。
“9·11”事件的发生，让美国情报界颜面尽失，暴露出美国国家情报安全体制体系的重大缺陷。为了应对美国所面临的新威胁，“9·11”事件发生不到半个月，当时的美国总统小布什就下令成立了国土安全办公室。2002年6月18日，前国土安全办公室主任向国会提交了成立国土安全部提案，随后国会两院批准通过。同年11月25日，小布什总统在白宫签署法案，成立国土安全部，开启了美国历史上情报的大改革。2003年1月24日，在综合了海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个政府机构之后，国土安全部宣告正式成立。其成立目的是保卫美国国土安全，使美国能够更加协调和有效地应对恐怖威胁。
（震惊世界的“9·11”事件）
根据“9·11”调查报告，美国情报体系存在着各种弊端，主要是各个情报机构行动不统一，相互间缺乏协调，在情报交流方面存在着种种障碍。2004年7月，“9·11”事件调查报告中提出设立国家情报局长职位，经过9个多月的辩护和签署法案等程序，2005年4，首任美国国家情报局局长内格罗蓬特正式就任，标志着美国国家情报局最终诞生。国家情报局作为美国各情报机构的领导机关，指导情报界及时高效地搜集、分析和分发情报，协调各情报机关之间的工作，处理情报搜集力量与搜集任务之间的矛盾和冲突，决定分析情报和产生情报的重要程度。
在建立国家情报总监之前，美国情报体系的龙头是中央情报总监。中央情报总监通常也是中央情报局的局长。国家情报总监这个职位的成立是调查“9·11”恐怖攻击事件的“9·11”调查委员会提出的报告中的提出建议之一。发表于2004年7月22日的报告指出情报上的重大失误而使得美国情报体系如何对抗国外恐怖份子攻击而保护美国国家与国土的安全产生疑问。参议员黛安·范士丹、杰·洛克菲勒与巴布·葛拉汉于2002年6月19日提出建立国家情报总监的S.2645号法案。同样的，这个法案很快就通过了。在详细的思考与争论国家情报总监的权力与职权之后，美国国会以众议院336支持75反对与参议院89支持2反对的票数下通过了2004年《情报改革和防恐法案》。美国总统乔治·沃克·布什于2004年12月17日签署实行。另外，该法案也设定国家情报总监这个职位是美国情报体系的龙头，同时也禁止国家情报总监同时担任中央情报局局长与其他情报体系的首长。并且，这个法案也要求中央情报局局长向国家情报总监报告他下属机构的行动。此后，国家情报总监所处的国家情报总监办公室开始领导美国的所有情报机构。
从黑色内阁到战略情报局，从中央情报局和国家情报局，到最后的国家情报总监，从无到有，再到如今的情报网络庞大，情报触角遍布全球，美国情报安全体制机制的形成与发展经历了漫长的历史过程。
参考书目：
1.张晓军：《美国军事情报理论研究》，中国人民大学出版社，2007版
2.詹静芳、詹幼鹏：《窃听风云：美国中央情报局绝密行动》，北方文艺出版社，2012版
3.高金虎：《美国情报机构大揭秘：神秘的第三只手》
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