【摘要】京津冀协同发展战略实施以来，北京非首都功能疏解取得明显成效，但仍面临经济份额下降、疏解北京非首都功能压力尚大、缺乏统一规划且内部协调性不强、重要节点的支撑与空间联动力不足、产业链和创新链对接不足等问题。展望未来，应从现代化首都都市圈建设、打造“一核两翼”空间新格局、优化区域现代产业分工体系、加快建设北京国际科技创新中心、完善生态协同治理机制、积极推进京津冀基本公共服务共建共享等方面，全面推进京津冀协同发展迈向更高水平、更优效益和更高质量，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。
一、京津冀协同发展战略及其新要求
（一）为什么需要京津冀协同发展战略
京津冀协同发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的国家区域重大战略。京津冀协同发展战略实施十年来，以解决“大城市病”为重点，探索发达的大都市地区和不发达的周边地区共同实现高质量协同发展的实践路径，这一宏伟蓝图正在不断变成美好现实。
第一，为解决大城市规模扩大所带来的“大城市病”问题。在世界城市化进程中，大城市持续增加、城镇密集区的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个极为显著的特征。
什么是“大城市病”？“大城市病”主要是指城市化进程中所出现的各类环境、交通和住宅问题等，在大城市尤其是特大城市表现得尤为突出。功能过多、经济和人口布局过度集中的“过密”，是产生“大城市病”的根本原因。为解决由于“过密”所导致的“大城市病”问题，应努力打造“多中心、网络化”的空间格局，跳出“主中心”实现多中心发展也是世界级城市群的普遍做法。
全球城市化进程是如何变化的？1900年，全球城市人口只有2亿，占总人口的八分之一。到2009年，全球城市人口超过农村人口。到2018年，全球城市人口约占总人口的55%。根据相关国际机构的预测，到2050年，全球城市人口占总人口的比重将会达到68%。所以，城镇化就是人类社会在近一个世纪以来，尤其是第二次世界大战以后才发生的重大事件。
1950年世界人口超过1000万人的人口经济密集区只有2个，2018年达到33个，其中包括纽约、东京、伦敦等发达国家的人口经济密集区，也包括发展中国家的上海、北京、孟买、圣保罗等人口经济密集区。世界银行预测，2030年世界人口超过1000万人的城市将达到43个。根据2020年全国第七次人口普查数据，中国城区人口超过1000万的超大城市已经有7个，城区人口在500万至1000万的特大城市有14个，中国是世界上超大城市和特大城市最多的国家。
北京长期以来的单中心发展模式导致其经济活动的空间分布过度集聚，“大城市病”问题严重。经济密度和就业密度的提高，不仅加大了人口资源环境压力，还造成了明显的职住不平衡问题，巨量的人口就业与流动也使得住房热点地区供给紧张，带来环境污染、交通拥堵和房价高涨等一系列“大城市病”问题。京津冀协同发展致力于建立起新的空间发展理念，大力发展多中心、网络化格局，以克服城市职能过度集中所带来的各类“大城市病”问题。其中，雄安新区建设就是跳出“主中心”发展，助力解决北京“大城市病”的重大实践。
第二，京津冀地区存在诸多不协同的问题。这也是我们提出京津冀需要协同发展的重要因素之一。京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区存在诸多不协同问题，主要是由于北京的虹吸效应导致其与周边地区差距过大，这进一步加剧了北京“大城市病”，使得京津冀区域发展不充分、不平衡。这主要体现在以下问题：一是区域空间发展不平衡性显著，“中心—外围”二元特征突出；二是资源环境压力大、环境污染问题严重；三是北京人口增长过快，人口和功能过度集中在北京中心城区，导致“大城市病”；四是交通一体化程度低，行政区之间存在过多的“断头路”；五是区域间产业合作水平不高，北京特大城市对周边辐射带动能力差；六是区域合作与一体化发展水平不高、体制机制不完善、合作动力不强。
如何解决京津冀区域发展方面存在的诸多不平衡、不充分的问题，解决首都“大城市病”问题，探索人口经济密集地区优化开发模式，成为国家战略层面的重大问题。为此，习近平总书记先后主持京津冀协同发展三场座谈会，亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展战略，并在不同阶段都提出了新要求。
2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。习近平总书记就推进京津冀协同发展提出要求：着力加强顶层设计，着力加大对协同发展的推动，着力加快推进产业对接协作，着力调整优化城市布局和空间结构，着力扩大环境容量生态空间，着力构建现代化交通网络系统，着力加快推进市场一体化进程。
2019年1月18日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。习近平总书记在这次座谈会上对推动京津冀协同发展提出了要求：紧紧抓住“牛鼻子”不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能；保持历史耐心和战略定力，高质量高标准推动雄安新区规划建设；以北京市级机关搬迁为契机，高质量推动北京城市副中心规划建设；向改革创新要动力，发挥引领高质量发展的重要动力源作用；坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治；坚持以人民为中心，促进基本公共服务共建共享。
2023年5月12日，习近平总书记在河北考察，主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。习近平总书记在这次座谈会上明确提出新的定位——“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”——赋予了京津冀新的重大使命。
（二）京津冀协同发展战略规划的新要求
中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。对于京津冀的整体定位，《规划纲要》提出了四个方面的内容：一是以首都为核心的世界级城市群，其重点是以首都为核心，也就是有别于其他世界级城市群的地方；二是区域整体协同发展改革引领区，这是立足于国家层面的；三是全国创新驱动经济增长新引擎，即以北京国际科创中心的雄厚基础为出发点，强调的是创新驱动；四是生态修复环境改善示范区，即以京津冀地区的大气环境质量为主要导向，关注的是首都功能的发挥。
第一，明确三省市的功能定位。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。河北是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。
第二，优化京津冀区域空间结构布局。京津冀区域空间结构呈现“一核、双城、三轴、四区、多节点”的特点。其中，“一核”是北京，有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题是京津冀协同发展的首要任务；“双城”是北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用；“三轴”是京津（北京—天津）、京保石（北京—保定—石家庄）、京唐秦（北京—唐山—秦皇岛）三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架；“四区”是中部核心功能区（北京、天津、廊坊、保定等平原地区）、东部滨海发展区（秦皇岛、唐山、天津滨海新区、沧州等）、南部功能拓展区（石家庄、衡水、邢台、邯郸等）和西北部生态涵养区（承德、张家口等），每个功能区都有明确的空间范围和发展重点；“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。
第三，致力于疏解北京非首都功能。党的十九大报告指出：“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”作为疏解对象、首都的北京，是一座拥有近2200万人口的超大城市，具有政治功能、军事功能、外交功能、经济功能、文化功能，在一定程度上先天具有规模经济效应，也就导致了人口、功能更容易集聚。面对过度集聚带来的人口、资源、环境矛盾，我们必须进行城市功能的疏解，主要包括特定产业功能与部分社会功能的转移。解决好疏解的问题，一方面可以缓解北京的人口、资源、环境矛盾，另一方面也可以带动周边的发展，形成溢出效应。所以，疏解本身和承接就是一对相互对应的关系。
在这一过程中，《规划纲要》提出了四个方面的疏解对象：一是一般性产业特别是高消耗产业；二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。疏解区域有两种：向中心城区以外但局限在北京市域范围内疏解，如城市副中心；向北京市域以外的地区疏解，如雄安新区。疏解方式分为分散疏解和集中疏解。北京产业空间布局调整应在强化首都核心功能的同时，重点疏解和引导非首都核心功能的转移，将中心城区过度集中的产业功能向郊区及周边地区转移，带动区域功能格局的整体优化。
第四，着力推进三大重点领域的率先协同。三个重点领域包括：一是交通一体化，重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通国家高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京新机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全绿色可持续交通；二是生态环境保护，重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化；三是产业升级转移，重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省市产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。
第五，共同打造京津冀区域创新共同体。一要强化协同创新支撑。北京主要是原始创新策源地、技术创新总部聚集地、科技成果交易核心区和全球高端创新型人才中心。天津主要是技术研发及战略性新兴产业创新成果转化基地、创新型中小企业集聚创新创业示范区。河北主要是科技支撑产业结构调整和转型升级的示范区、高端成果转移转化集聚区。二要完善区域创新体系。实际上，京津冀地区的科技创新资源分布是不均衡的，我们不可能在短期之内实现其均衡化，那就需要充分发挥北京科技创新资源的辐射带动作用。三要整合区域创新资源。我们要大力加强河北的高等教育发展建设，特别是要以雄安新区建设、北京部分高校的转移落户为契机，进一步推进整个区域科技创新资源的重整。
第六，相继提出河北雄安新区和北京城市副中心“新两翼”建设。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》首次提出，北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼。中共中央、国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复中进一步明确了“雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，与北京城市副中心形成北京新的两翼”。
北京城市副中心的定位有三：国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。北京城市副中心是服务首都和承接首都城市功能的重要空间载体，并将着力发展科技创新、行政办公、商务服务、文化旅游四大功能。
雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，是推动高质量发展的全国样板和建设现代化经济体系的新引擎，更是贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。中共中央、国务院对《河北雄安新区规划纲要》的批复明确要“着眼建设北京非首都功能疏解集中承载地，创造‘雄安质量’和成为推动高质量发展的全国样板，建设现代化经济体系的新引擎”，“建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”；同时提出了“科学构建城市空间布局”“合理确定城市规模”“有序承接北京非首都功能疏解”等具体要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第三十一章“深入实施区域重大战略”第一节“加快推动京津冀协同发展”提出：“紧抓疏解北京非首都功能‘牛鼻子’，构建功能疏解政策体系，实施一批标志性疏解项目。高标准高质量建设雄安新区，加快启动区和起步区建设，推动管理体制创新。高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展。推动天津滨海新区高质量发展，支持张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。提高北京科技创新中心基础研究和原始创新能力，发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用，推动京津冀产业链与创新链深度融合。基本建成轨道上的京津冀，提高机场群港口群协同水平。深化大气污染联防联控联治，强化华北地下水超采及地面沉降综合治理。”
二、京津冀协同发展战略实施成效及其仍存在的主要问题
（一）京津冀协同发展战略实施成效
十年来，京津冀三省市和有关部门单位围绕北京非首都功能疏解和建设以首都为核心的京津冀世界级城市群等任务，在北京非首都功能疏解与人口调控、产业升级转移、交通一体化、生态环境保护、北京城市副中心和雄安新区建设等方面都取得了积极进展和明显成效。这主要体现在以下四个方面：
第一，北京非首都功能有序疏解取得积极进展。北京非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，京津冀协同发展战略实施十年来，北京积极有序疏解非首都功能，首都功能持续优化提升，城市空间结构不断优化。北京坚持减量发展，2014年以来，连续开展两轮“疏解整治促提升”专项行动，累计退出一般制造业企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，拆除违法建筑2.4亿平方米，腾退土地231平方公里，留白增绿90平方公里，基本完成了一般制造业企业和区域性专业市场集中疏解的阶段性任务。疏解非首都功能释放出了更多的空间资源，为北京产业转型升级、解决“大城市病”问题等带来积极效应：在城市生活方面，社区内私搭乱建基本拆除，根据市民实际需求高效利用腾退空间，补齐口袋公园与公共车位等民生基建，尤其是近五年来建设“小而美”的口袋公园和小微绿地323处，使得城市治理能力全面提升，人居环境焕然一新，市民获得感显著增强；在城市发展方面，空间资源为科技、信息、文化等新兴市场主体提供了更多发展空间，如朝阳区老厂房“腾笼换鸟”打造了朝阳区E9区创新工场，入驻一批涉及元宇宙、软件开发、5G数控以及云计算、人工智能技术等前沿科技企业，进一步激发北京高质量发展的内生动力。
第二，北京市人口调控与布局优化取得积极成效。2013年以来，北京常住人口增长率明显下降，从2013年的2.31%下降至2022年的-0.20%；2017年北京常住人口开始负增长，2022年北京常住人口达到2184.3万人，较峰值2016年（2195.4万人）缩减了11.1万人，比2013年仅增长了58.9万人，这一增量与2013—2014年一年的人口增量相当。功能疏解带动中心城区人口向平原新城和生态涵养区转移，人口过度集中的问题有所缓解，核心区常住人口数量从2013年的221.2万人下降至2022年的180.4万人，人口密度也从2.39万人/平方公里降到1.95万人/平方公里。北京特别是核心区人口快速增长现象得到有效控制。与此同时，城乡建设用地持续减量，净减量超过120平方公里，北京成为全国首个减量发展的超大城市。
第三，河北雄安新区和北京城市副中心“新两翼”建设快速推进。北京城市副中心和雄安新区规划建设加快推进，首都“一核两翼”新格局加快形成。在北京城市副中心建设方面，北京深入实施城市副中心控规，认真落实城市副中心高质量发展意见，城市副中心承载力、吸引力和影响力持续增强。2022年，城市副中心所在的通州区实现地区生产总值1253.4亿元，是2013年的2.5倍。近年来，以“国际一流的和谐宜居之都示范区”“新型城镇示范区”和“京津冀区域协同发展示范区”为建设目标，城市副中心围绕行政办公、商务服务、文化旅游和科技创新等主导功能布局相关产业，2022年第三产业增加值773.3亿元，占比61.7％，比2013年提高15.5个百分点，三次产业结构由2013年的4.2:49.6:46.2变化为2022年的1.1:37.2:61.7，着力推动地区高质量发展。2022年末，通州区常住人口184.3万人，比2013年增加51.7万人，2022年末常住人口密度2034人/平方公里，每平方公里比2013年末增加571人，城市副中心人口与产业蓬勃发展。此外，教育、医疗、文化资源不断向城市副中心聚集，市级领导机关和相关事业单位、央企二、三级企业、市属国企及跨国企业总部等优质资源陆续搬入，城市副中心高标准建设与承接中心城区功能转移正在加速推进。
在雄安新区建设方面，2017年4月1日设立的雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，六年多来，雄安新区城市框架全面拉开，从规划先行到现代化城市雏形初显，高起点规划任务已经完成，高标准建设正在积极推进，高质量承接北京非首都功能疏解拉开了帷幕。2017年4月以来，雄安新区重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、高等院校、科研院所等。2022年以来，中化、星网、华能央企总部项目开工建设，中国矿产资源集团、4所高校和2家医院选址落位，央企设立各类分支机构140多家，首个央企产业集群中国中铁入驻雄安新区，雄安新区已步入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的重要阶段。交通互联互通方面持续推进，雄安新区“四纵三横”高速公路和对外干线公路网全面建成，京雄城际铁路开通，从北京西站到雄安站仅需50分钟；雄安新区至北京大兴国际机场快线建设开工，未来将实现从雄安启动区1小时直达北京金融街和丽泽商务区，助推“轨道上的京津冀”建设。
第四，交通、生态、产业三大率先突破的重点领域取得进展。交通一体化、生态环境保护和产业升级转移是京津冀协同发展的重点领域，近十年京津冀在上述三大领域取得明显成效。
交通一体化水平大幅提升，“轨道上的京津冀”建设快速推进。北京市域内高速公路“断头路”清零，以轨道交通为主的京津冀立体交通网络基本形成。三地间高速公路网络日益密集，延崇高速、津石高速相继贯通，环京津地区高等级公路基本实现全覆盖，区域间出行日益高效便捷。截至2022年末，京津冀高速公路总里程10585.5公里，比2014年增长了32.6%；铁路营业里程10848公里，覆盖京津冀全部地级市，比2014年增长了38.3%；38条公交线路实现跨省常态化运营，日均客运量约27万人次。京雄津保环首都1小时交通圈、京津冀相邻城市间1.5小时交通圈基本形成，交通一体化逐渐从蓝图变为现实。大兴国际机场建成并投入运营，2023年旅客吞吐量突破3000万人次，为京津冀腹地旅客提供了极大便利。航运港口方面，当前京津冀港口不断深化协同分工与合作，加快构建现代化津冀港口群，提升整个区域港口的综合竞争力和运营效率，为京津冀地区的经济社会发展提供更加坚实的支撑。此外，交通基础设施硬实力的提升也为京津冀交通一体化服务品质提高打下基础，京津冀交通“一卡通”与全国超300个城市互联互通，一卡走遍京津冀乃至全国的出行模式基本成型。
（二）京津冀协同发展战略实施仍存在的主要问题
我们在肯定京津冀协同发展取得重大成就的同时，也要看到京津冀协同发展仍然存在一些问题，或仍然有需要努力的方向：一是京津冀占全国经济份额下降且区域内部差距扩大区域发展差距依然显著；二是疏解北京非首都功能压力尚大，区域承接能力不足问题突出；三是京津冀世界级城市群缺乏统一规划且内部协调性不强；四是重要节点的支撑与空间联动力不足；五是产业链和创新链对接不足，北京对津冀的创新溢出过少。
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