体制内最累的是基层，最苦的是城管，当基层遇到城管，就产生了体制内最辛酸的存在——基层城管。特别是中小城市的一线城管，工作任务繁重，队伍建设滞后，制度规范缺失，执法保障乏力，上下受气，夹缝生存。笔者有幸入坑基层，更有幸与城管来了一次亲密接触，个中滋味，不能独享。下面，就让我带领大家走近这个被戏称“三千即可平天下”的群体。
一、四点体会
城管应该是体制内受争议最多的群体，不同群体眼中的城管有着不同的形象。领导眼中的城管是救火队，其他部门眼中的城管是背锅侠，过路群众眼中的城管是摆设，买菜群众眼中的城管是恶霸，占道商贩眼中的城管是土匪，城管人自认为就是个泔水桶，啥恶心活儿都得抗。城管不断在舆论中被妖魔化，个人体会原因有四点，也就是“四个矛盾”：
一是人少与事多的矛盾
人少，主要指的是正式人员少。中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见中要求，“协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少”，并且“协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作”。
但现实情况是，文件出台快三年了，情况并未得到有效改观。突出表现在中小城市，绝大多数地区的协管人员数量仍远超正式人员数量，且随着不断加码的工作任务逐步增多，是目前城市管理工作的主力军。以笔者所工作的办事处为例，辖区面积近三平方公里，人口近六万，门店数百家，正式城管队员（有执法证）仅城管科长一人（内部承认，三定方案中办事处根本没有“城管科”一说），其余十名城管队员均为临时协管，待遇为最低工资标准加五险。
其实本来是有近二十名协管的，笔者刚到办事处负责城管工作时，正好是所在城市创建全国文明城市的关键时期，为了应付不断提升的工作标准，领导咬牙将协管增加到二十人。几个刚从部队转业的大小伙子刚进城管队时还满腔热情，表示要好好表现，但是上班没一周，就被办事处早七晚十、全年无休的工作节奏给吓跑三个。“凭啥啊，有这工作量我去干啥一月不挣个三千五千？还以为传说中的体制内能清闲点，没想到是把女的当男的使、把男的当牲口使！”
事多，主要表现在城管目前已经不仅仅是市容市貌的管理者。现在流行大城管工作格局，趋势是综合执法，城管管理的对象从以前单纯的流动商贩，扩大到违建、噪音、扬尘、偷排、油烟、散煤、街巷及路沿石上的乱停乱放等等，清明中元等传统祭奠节日还要上十字路口禁止当街烧纸，真正做到了“上管天、下管地、中间管空气”，清明节还要管地狱。基层办事处的城管群体还肩负着各种需要劳力的临时任务，比如重点时期稳控重点人员，防汛时要化身应急救援队，垃圾起火了需变身临时消防员，哪个科室需要搬桌椅柜子还要充当一会儿义务搬家队，毕竟城管还是人最多的科室，需要人的活儿总是第一个被想起。
估计会有人说，事多代表权力大，特别是现在要搞综合执法，行政处罚权集中行使，城管这是要上天的节奏。在这里我要提醒大家，包括很多盲目乐观的城管同仁，综合执法移交的不是权力，而是沉甸甸的责任。别人上门找你办事是权力，你上门给别人找事是压力。怎么不见其他部门将相关准入的审批权力交到城管手中？所以城管不是权力变大了，而是责任更重了，其他部门不愿管、不想管的脏活累活，以前还需要推诿一下，现在名正言顺的交给了城管。
人少事多的矛盾，导致的直接结果就是人员稳定性极差，整体素质有待提升，且工作方法多简单粗暴。因为按照规定协管不是能参与执法的，加之高标准的工作要求和高强度的工作压力，一个人很难保证耐心和理智，这就导致了现在很多的城管执法程序随意，甚至执法过程就是违法过程，极易激化矛盾，这也是城管形象一直为人所诟病的最直接原因。
二是权小和责大的矛盾
市区两级城管机构或许还有一些审批、督查权力，基层办事处城管则是纯粹的苦力，权力无限小、责任无限大是我们最真实的写照。举两个例子，如楼体广告的管理，不知道其他城市如何，我们这儿楼体广告是由市城管局负责审批管理的，在市级文件中明确要求市城管局负责市区大型户外广告审批管理并依法对市区建筑物上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等行为进行查处。
但现实情况是，审批依然归市局，对于违规设置广告的处置则由各城区承担，然后各区城管局又有样学样，将这项光荣的任务交由办事处负责，还限期拆除，不干就督办你、警示你、通报你、处分你。无奈中无职无权的办事处只能自掏腰包强行拆除，实践中已有办事处被商户起诉到法院并完美败诉。
被起诉还要庆幸，毕竟管理对象是懂法的，维权方式是依法的，碰到暴力抗法的……呃，这个说法不准确，我们不应该叫执法（都是临时工根本没有执法资格）……碰见暴力对抗管理的才叫不幸，一旦发生冲突，到派出所是不可能按“暴力抗法”来处置的，只能算“治安互殴”。受委屈后如果找领导申诉“权责不对等”则更加不智，“我叫你做工作，我叫你胡弄了？”领导总是对的，碰到这种事只能自认倒霉，花钱平事。
又如违建的处置，我们这儿违建的认定和处置主体是市规划局监察支队，但拆除主体变成了各城区，最后自然而然交由各镇办负责，市局同志在拆除时到场就算履行了法定义务。拆违时办事处一般都会全员出动，人人变身城管，希望靠人海战术逼退阻挠拆除的违规者。更有甚至，听说以前部分地区拆违时还需要雇佣社会人儿保驾护航，靠“光头粗链”形成震慑，行政执法为人所诟病也就不足为奇了。
其实处理违建不只有强拆的手段，按照我省规定，“强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担”。这一规定可以加大违规成本，杜绝反复拆反复建的怪圈,但现实中从来没有实施过，主要原因就是有处罚权的部门嫌“太麻烦、划不着”，违规者不交罚款还得起诉到法院强制执行，有这时间不如催属地一拆了事。
三是领导要求与群众需求的矛盾
城市管理工作没有全国统一的标准，每一个城市有每一个城市的特色，不同时期有不同时期的要求，每一任领导有每一任领导的理解。
以占道店外经营为例，笔者所在城市的要求是“主干道严禁、次干道严控、小街巷规范”，但在很多古城，市中心主干道就有准许经营的特色夜市区域；
再如，虽然本市文件规定上是“主干道严禁、次干道严控、小街巷规范”，但随着“创文”的到来，各级督导要求变成了“主次干道一眼净”，后来又升级为“小街巷一眼净”，不允许有任何店外和占道经营；
又如，临时摊贩区的管理标准，从最初的划线限时经营，逐渐升级为“六统一”“十统一”（伞棚、货架、服装、垃圾箱等），网曝某城区城管因指定商户统一购买一种货架被举报受处分，个人觉得城管是在为制定标准的领导们背锅。
但是，领导的要求不一定是群众的需求，领导的喜好不能代表大众的审美。笔者发现很多城市领导者的共性审美取向是整齐划一，突出表现在门店招牌，大小高低统一尚可理解，统一颜色、统一材质甚至统一字体有点匪夷所思，商户不配合政府就兜底买单，某地某区域门店招牌竟然统一要求诡异的“黑白配”，即黑底白字，乍一看还以为到了寿衣特色商业街，一时传为笑谈。
别人看了是笑谈，城管看到的是深深地无奈，因为最终这个锅铁定还是城管来背。其实城管在工作时，经常面临这种无奈和矛盾，一方面要面对一些匪夷所思的工作指令，一方面要面对群众的质疑和指责，夹板气不好受。但气不受也得受，指令落实不力是要挨板子的，督查人员面前没有道理可讲，甚至现在的某些督导已经苛刻到不讲程序、不讲规矩。
还以拆违为例，众所周知，行政处罚是有周期的，需要相关部门进行认定，需要给当事人申请行政复议的权力，需要给违规者自行改正的时间，需要申请强制执行。但现实中，特别是在各种创建活动的背景下，经常听到这样的要求，“赶紧拆了”“本周拆完”“下周复查”，程序在某些领导和督查人员眼中根本不算回事。
四是文明执法与严格执法的矛盾
其实这两者之间本不应该有矛盾，个人理解的文明执法就应该是严格执法，执法的文明应体现在程序规范上，严格依法、依规、依照程序处理违法违规问题，没毛病。
但是在舆论的压力下，当下的城管已经变得有些手足无措，曲解了文明执法的内涵，卑躬屈膝有之，违心赔笑有之，鞠躬执法、静坐执法、鲜花执法、下跪执法、碰瓷执法，各种奇葩的执法方式不断涌现。要么就别定义为执法，言既称执法，讲究的就应该是执法必严，而不是被曲解的“文明”，这样只会践踏法规的威严。试问，警察在抓捕罪犯时，嘴里喊得是“站住”，还是“您好”？
或许正因为行政执法的对象社会危害小，群众一般不以为然，“人家不过摆个摊，又不是什么大不了的事，跟警察抓捕罪犯完全没有可比性，有必要这么剑拔弩张么，撵走不就行了？”
笔者曾经也感觉没有必要，甚至一度怀疑过城管存在的合理性和必要性。本人也有从事流动经营的亲戚朋友，都是普通人，没有谁带着一张违规的脸。或许只有当路口被商贩堵死过不去的时候，当家里被楼下烧烤油烟呛得受不了的时候，当被隔壁装修噪音吵得睡不着的时候，人们才会想起城管；也正是因为每天都会接到大量的群众举报，笔者才发现原来城管也有被需要的时候。
“勿以恶小而为之”，当所有舆论都认为小小的违规无所谓的时候，整个社会的公序良俗就会被打破。也正因为全社会的无所谓，商贩违规经营才会觉得理所当然。就如上文所述围观群众的口头禅，“撵走不就行了”，说得容易，撵走又回来怎么办，天天撵天天来怎么办，以前撵一撵还动一动，现在连动都不愿意动怎么办？敢扣我东西，马上在撕扯中大喊城管打人。一旦发生冲突，所有舆论聚焦的全是城管打人，而没有一个人会谴责商贩的违规行为。
都说城管喜欢打人，我就想问一句，见诸报端的从来都是城管被捅死的新闻，谁见过一例商贩被打死的新闻？给大家一组血淋淋的数据，据网络不完全统计，仅2016年6月至10月，短短五个月时间，全国各地城管就有7人因管理对象暴力抗法导致死亡；2017年，全国城管受人身危害事件373起，重轻伤292人，牺牲6人；前不久的7月18日，兰州城管1死2伤。城管执法是不会带武器的，而商贩手边多有利刃，城管目前已经成为在刀尖上行走的高危行业。
更可悲的是，简单搜一搜相关新闻的评论，“死得好”，“活该”，类似声音成为主流，鲜有人为牺牲城管声援。真的活该么？城管何辜，要为城市规划发展问题和群众生活生存问题之间的矛盾牺牲，要为领导要求和群众需求之间的矛盾牺牲，要为开车的要过路和步行的要买菜之间的矛盾牺牲？更可笑的还有人刚刚投诉过家门口的占道经营，转眼就在不远的路口买水果，看见城管执法还说风凉话；有人刚才还在投诉自家楼下油烟大，转眼就在别人小区楼下路边吃烧烤，城管制止店外经营时老板尚没说什么，自己先蹦起来骂“城管是狗”。
不可否认，在部分执法过程中，因为商贩的不配合，辱骂、撕扯甚至率先出手，当事城管情绪失控，没有做到“打不还手、骂不还口”，产生了执法冲突，特别是在城管队员一般人数较多的情况下，容易出现网传的各种被截取后的城管围殴商贩视频。但是请理智的想一想，为什么面对众多城管，相关商贩还敢于爆粗口和先动手，真是因为长期受到了压迫？
我敢肯定地说，没有一个城管会上来就以打人的方式进行管理和执法，特别现在的舆论环境下，城管执法已经变得畏首畏尾，绝大多数冲突都是在城管忍无可忍下，采取暂扣违规经营物品的制约手段时，商贩上前撕扯中产生的。别的地方我不断言，但至少笔者亲历的执法冲突，相关商贩全是长期违规经营且不听劝阻的态度蛮横者，不是群众反映极强烈和上级督办极紧迫的问题，积极性已严重受挫的城管不会冒着风险进行执法，谁不知道当下舆论环境多一事不如少一事？别说碰到一劝阻就真正整改的商贩，哪怕是遇见一劝阻就临时整改、表面应付的商贩，城管就庆幸不已、谢天谢地了。
而部分商贩之所以习惯藐视法规，蛮横对待管理，对于城管执法敢于肆无忌惮的出口伤人、动手打人甚至挥刀乱舞，不是因为受了多大的委屈，更不是得到了英雄主义的加持，而是这些“聪明的”商贩弄明白了两个道理：一是别看城管人多，毕竟是政府的人，不敢真下狠手打我；二是只要发生冲突，舆论肯定会向着我，还可以免费来一次全身体检。然后违规照旧，生意照做。
而那些本来老实服从管理的商贩一看，“哟，还有这种操作”，继而找到了学习的榜样，最终导致当下违规商贩刀客横行，城管执法进退失据，暴力抗法蔚然成风，行政执法形同虚设。
不幸的是，极个别技术操作不当的商贩，心理素质不佳，情绪管理失序，面对来势汹汹的执法人员，失了方寸，乱了章法，热血上头、急火攻心、血灌瞳仁，从舞刀花变成了真捅人，上演了一幕幕城管被杀的悲剧。
其实现在很多行政主管部门手中都或多或少有处罚权限，但很少见下处罚决定，主要原因就是因为执法风险和舆论压力，对拒不接受处罚的违规者缺乏有效的约束办法，多一事不如少一事。现在处罚权即将由城管部门集中行使，很多部门都在举杯相庆。
说句实话，笔者之所以还在苦苦坚持，就是因为自己有一个付出了很大努力才考上的编制身份，期盼着有一天换个岗位能脱离苦海，所以我很难理解剩下的协管人员为什么还在坚持，是因为爱么？因为责任么？还是因为吃个烧饼可以不花钱？不得不承认，以前城管“吃拿”现象较为普遍，“卡要”行为也时有发生，但随着政治生态的不断净化和广大群众维权意识的不断提升，“吃拿卡要”现象我不敢说已经杜绝，但确实已经从明目张胆变成私密行为，少了很多。我曾就就这个问题问过一名协管队员，该队员说，“不是说要改革了嘛，改革后就好了”，我对他的乐观不太乐观。
二、两点思考
造成上述问题的根源主要在于城市管理的工作机制和理念出现偏差，城市管理能否从矛盾的多发地变成群众称赞的民心工程，考验的是地方政府的法制意识和法治思维，考验的是城市管理的价值取向、服务意识和为民情怀。目前主要表现在两个“不相称”上：
党的十八大提出要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法行政。领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。要严格规范公正文明执法，推进行政执法创新和行政执法体制机制改革。
但在实际推进工作中，一些领导干部口头上重视城管，经常讲要长效常态，但其实内心深处从来没把城市管理的体制机制建设当回事，缺乏法定权责意识，还习惯于运用简单粗暴的行政命令来推进城管工作，依赖于基层高效率低成本的单一管理手段来解决城管难题，将本应立足于服务群众的基层窗口推向矛盾的风口浪尖，然后把处理临时工作为成本最低的舆论回应方式。
其实做好环保、创文等工作的核心在于两个方面，一是该花的钱花到，管住环境卫生，二是该治的违规行为治住，规范行为文明。特别是做好第二点，如何严厉打击违规经营者，树立大众对法规的敬畏至关重要。
而目前我们习惯的工作推进模式是重心下移和责任追究，总之就是靠追究基层来推进工作，各种责任追究机制都是在讲如何处罚一线工作人员，而没有考虑基层又该去处罚谁，怎么去处罚。其实这是严重的懒政怠政，简政放权不等于懒政推责、啥活儿都往基层压，不要让什么“重心下移”“下追一级”成为部分部门和领导干部懒政怠政的借口。
坚持以人为本，是城市管理应遵循的基本原则，中央文件指出“城管工作应牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题”。
目前有很多城市领导者没有搞清楚一个问题：到底是为人民管理城市，还是为城市管理人民。再以占道经营为例，治理占道经营的核心原则在于四个字：疏堵结合。由于城市发展阶段的限制和城市规划的遗留问题，有很大一批群众靠摆摊生存，也有很大一个群体在小摊上消费。有需求就有市场，有市场摊贩就有生存，为了生存摊贩可以不惜一切。这就是为什么在治理占道经营过程中，很多群众不但不叫好，反而起哄的原因；也是个别商贩情绪过激，拿刀反抗伤人的原因。
所以解决占道经营问题不应该一味的堵，更应该立足于疏，服务好群众的需求。看到满街商贩，为政者脑子中首先反映出的概念不应该是遍地问题，而是遍地民生。
特别是在中小城市和老城区，个人认为群众的生存比城市的脸面更加重要，治理占道经营应以不扰民、不妨碍交通、不影响环境卫生、不贩卖假冒伪劣产品为基本准则，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，因地制宜的设立便民摊贩点，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，而不应该笼统的一刀切，追求一眼净。
三、三点建议
行政执法是全面依法治国的重要组成部分，很多老百姓可能一辈子不跟司法机关打交道，但大部分群众的日常生活都与行政管理息息相关。抓捕罪犯、法庭审判的场面大家可能更多见于影视作品，但城管街头扣摊的场景很多人应该都曾亲眼目睹。
因其广泛性，群众感受最普遍；因其强制性，社会舆论最敏感。所以行政执法的能力一定程度上决定着我国法治的水平，行政执法的群像一定程度上代表了我国法治的形象。如果不能有效树立行政执法的严肃性、规范性和权威性，将会严重阻碍全面依法治国的实践与发展。
关于如何改变行政执法怪现状，笔者有三点不成熟的建议，希望正在进行的行政执法改革能够解决“三个问题”：
01
配强执法队伍，解决“谁来干”的问题
其实很简单，就是希望各级能够真正加快落实中央、国务院的指导意见，按人口比配备足正式人员，减少协管人员数量，提升协管人员准入门槛和工资待遇。领导常说“让你招人你不招”，但是，招五十个一个月拿一千六工资的临时工，不如组建一支一个月拿四千工资的二十人队伍，精简高效不是一个新发明，更何况在低工资和严要求的矛盾下，基层已经很难招到踏实工作的人了。一味地要求拿着最低工资的临时人员付出和奉献，我自己都很难说服自己。
02
规范执法程序，解决“怎么干”的问题
首先，定罚则要因地制宜，充分考虑辖区实际和民生需要，充分体现人性化；其次，定程序要规范统一，在现有行政处罚法明确的程序基础上，进一步明晰如何取证和处罚。以治安管理处罚法为例，除了处罚种类和适用外，更有详尽的处罚程序，从调查、决定到执行，共列出了35个具体的条目，内容占全部法律的30%，每一步该如何做清清楚楚，照章办事，操作规范。而现在我们很多地方出台的市容管理条例仅罗列出罚则，即便发下来，一线工作人员还是一脸懵，不知道该如何操作，不利于规范我们的执法行为。
03
强化执法保障，解决“不配合怎么办”的问题
违规者拒不接受处罚，谁来保障执行？罚款缴不上来，这是目前很多行政执法部门面临的尴尬局面。反观交警为什么能管得住机动车乱象，贴罚单从来不会怕麻烦，正是因为对机动车管理有一整套制约机制，不用面对面地进行强制处罚。所以如何与司法机关高效衔接，引入社会信用体系制约，保障处罚落地，避免执法冲突，是城管改革应该努力的方向和研究的重点。
据说现在有一种执法新趋势叫“非接触性执法”，宁波的探索实践已经得到住建部肯定。城市管理传统的“接触性执法”需要执法人员面对面执法，并通过扣押物品作为“筹码”和违法证据换取违法人守法，这让违法当事人抵触情绪较强。如果当事人纠缠，继续强扣必然发生冲突，甚至发生城管被杀的悲剧；不扣则工作没有力度，不利于执法者权威的树立。而“非接触性执法”能有效避免在查处无证无照经营案件中频繁遭遇的执法冲突事件，保障城管执法的严肃性。因为没有实地考察过，笔者对“非接触性执法”没有太多的发言权，但从宣传文章中看来甚是美好，希望能成为解决执法冲突的一剂良药，在全国推广。
最后，笔者有两句话，想对一些喜欢进行倾向性报道的媒体说。坚持追求真相是媒体使命，敢于揭露问题是媒体良心。但批评是为了建设，而不是为了迎合和流量，更不应该故意炒作矛盾、贩卖矛盾。新闻要常与丑恶相伴而不与丑恶为伍，惯于逐臭、喜欢逐臭、看什么都是屎且以吃屎为生的只有苍蝇和蛆虫。
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