【摘要】推进中国式现代化，离不开基层治理的现代化。党的二十大报告提出“坚持大抓基层的鲜明导向”，对新时代新征程的基层治理提出了更高要求。大抓基层是一项复杂的系统工程，需要坚持问题导向。当前，基层治理中存在资源、能力与任务不匹配的“小马拉大车”难题，集中体现为基层负担过重，具体表现为任务超载、责任超载、压力超载。破解基层治理“小马拉大车”难题，不能把减负简单理解为工作“减量”，而是要注重标本兼治，通过治理转型、制度创新、作风转变等手段达到减负目标。
【关键词】基层治理 小马拉大车 基层减负 权责对等 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
基层作为国家治理体系中的关键一环，身处改革、发展、稳定的第一线，是各种矛盾冲突的聚焦点、工作落实的着力点，其治理成效直接影响国家治理体系和治理能力现代化的实现。推进中国式现代化，离不开基层治理的现代化。党的二十大报告提出，要“坚持大抓基层的鲜明导向”，这对新时代新征程的基层治理提出了更高要求。大抓基层是一项复杂的系统工程，需要坚持问题导向。基层治理面临的问题集中体现为基层负担过重。“小马拉大车”导致基层工作长期“超载”、部分基层干部长期“负重”，严重制约基层工作的正常运行和基层治理效能的提升。近些年来，在党中央统一部署下，各地区各部门多措并举，持续推进基层减负工作。这些工作取得了一定成效，但总体上离减负政令目标仍有差距。一些基层干部及工作人员反映，减负只解决了少量的“老负担”，没解决“新负担”，个别地区减负效果没有达到预期，甚至出现了“越减越负”的情况。准确把握“小马拉大车”的形成逻辑，才能对症下药，从而为推进基层治理现代化夯实基础。
基层治理“小马拉大车”问题的主要表现
“小马拉大车”意指在基层治理过程中，基层组织承担了超出自身资源和能力的任务事项，以一种高度负载的状态进行运作，并因此引发一定程度的组织失能。在基层治理场域中，基层负担过重主要表现为任务超载、责任超载、压力超载三种递进式的情形。
第一是任务超载。一方面，治理重心下移，大量任务向基层转移，任务繁重成为当前基层治理的突出特点。一是基层的政治任务明显增多。基层党建、信访维稳、应急管理、乡村振兴、生态环保、安全生产等都已经成为基层的政治任务，越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为基层党委政府的政治任务，一些基层领导为了政绩“亮点”也在辖区内或多或少地创设了特色政治任务，基层政治任务的日常性越来越凸显。二是基层的行政业务普遍增加。相较于税费改革之前，近些年来基层政府职能的扩张趋向明显，如普法宣传、秸秆禁烧、垃圾分类、森林防火、防止溺水等，每隔一段时间就会有新的事项被纳入基层政府的日常议程。三是基层的临时性任务越来越频繁。基层由于直接面对社会生产生活一线，自然灾害、疾病传播、生产安全、群体性事件、舆情热点等各种突发性事件时有发生。另一方面，相应的资源却并未下移，超负荷任务突破了基层组织的资源承载力。基层人手紧缺成为常态。例如，基层市场监管所、派出所，连所长在内往往都只有四五名执法人员，难以满足目前市场监督与社会治理的需求。一些基层政府只能通过“临聘人员”来缓解人员紧张的困境。基层的经费不足是老大难问题。大量乡镇自我造血能力不足，村社区有集体经济收入的并不多，很多时候是“等靠要”，处于“活多钱少、活多无钱”的窘境。基层的基础设施资源也难以满足需求。一些基层单位办公场所匮乏，为居民提供的公共服务因此受限。
第二是责任超载。一方面，基层单位责任泛化严重。部分地区的上级部门上面开个会、下个文件分分钟就可以将责任“甩锅”基层，美其名曰“责任下沉”，自己当起“甩手掌柜”，而基层无力拒绝，只能听之任之。如某县市场监管局在乡镇并不具备食品鉴别和药品鉴定能力和条件情况下，将辖区内有关食品安全、假药制售等监管责任下派至乡镇。另一方面，基层组织权力配备不足。基层组织处在政权架构的底层，除极少数法律直接授权之外，其权力较小。近年来，基层的目标设定权、人事统筹权、激励分配权等还在不断被上收。基层作为国家治理的末梢神经，“权小责大”问题长期存在。
第三是压力超载。一方面，一些基层干部负担重、负荷高，面临前所未有的压力。上级布置的工作任务不仅数量众多，而且往往时间紧迫、要求严格，还得高效完成，确保落实。基层编制少，一人多岗和一岗多责是普遍现象。一些地区的基层干部面对无休止的台账清理和数据填报、数不清的会议材料和考评工作、各种各样的交派事务和临时事务，“5+2”“白加黑”“连轴转”的同时，还要随时被考核、被监督、被问责，久而久之难免身心俱疲。基层是执行政策的最前沿，也是抓任务落实的最末端，基层干部处于与群众面对面打交道的第一线，其工作直接关系到群众的切身利益，稍有不慎就可能引发连锁反应。由于群众的需求日趋多样化、个性化，基层干部很难用单一的框架展开行动。个别群众提出的某些要求可能会超越政府的职责范围或现有能力，基层干部在解决问题时很容易产生一种深深的无力感。另一方面，面对越来越重、越来越新的工作任务，基层干部普遍反映存在不同程度的本领恐慌。由于各种原因，基层干部老龄化比较严重，年轻人不多。一些年龄较大的基层干部实践经验相对丰富，但适应新时代新征程的创新能力不足，适应新一轮科技革命的知识储备不够。而一些年轻的基层干部，由于工作时间短、实践经验少，理论与实际相结合的本领不强，群众工作本领有待提升。在国家治理现代化大背景下，各种创新与试点也在不断推出，一部分基层干部感觉适应不过来。基层干部既要成为多面手，又要样样精通，自然感觉压力超载。
基层治理“小马拉大车”问题的形成原因
基层治理中资源、能力与任务不匹配的“小马拉大车”难题，其形成有多方面的原因。其中，滞后的治理转型是问题形成的主要原因，泛化的督查考核是问题形成的重要原因，过密的治理规则进一步加深了问题的严重性。
第一，治理转型滞后。基层治理的“小马拉大车”困境，根源还是在一些地区治理转型不到位。具体而言，职责体系不科学、属地管理被滥用、职能转变不到位，共同促成了权力向上集中、责任向下分配、减负效果不佳的局面。首先，职责同构体系为上级政府责任下卸提供了便利。职责同构体系表现为不同层级的政府在职能、职责和机构设置上“上下对口、左右对齐”，呈现出高度的一致性。部分上级部门习惯于将职责层层向下级归口部门分解，自身扮演起“二传手”的角色，成为“管政府的政府”，把“责任状”当“免责单”，将层层压实责任异化为层层推卸责任。其次，属地管理原则成为一些地区上级政府责任“甩锅”的工具。“属地管理是个筐，什么都能往里装”。属地管理将地理空间作为责任落实和责任追究的主要依据，在明确责任、推动工作落实方面能够发挥积极作用。但在现实中属地管理常常异化为一些地区上级“甩锅”的工具、基层“背锅”的借口，出现有悖于制度设计初衷的现象，陷入了“好经念歪”的窘境。一些职能部门借“属地管理”之名，通过签订责任状、任务书将治理事务和治理责任层层转嫁，但相应的治权和资源却并未同步下沉。一些地区基层工作职责被非制度性地“扩大化”，陷入“责任属地，权力不属地”的治理困境。最后，多元协同不足导致基层减负效果不佳。当前基层工作内容持续增加，政治面向更加突出，技术化特征愈发明显，基层工作正规化程度也越来越高。这些现实情况对多元协同提出了新要求。就基层政府而言，多元协同治理要求充分发挥党建引领、社会组织、市场力量、社会公众等多方力量，共同完成工作任务。事实上，很多事务是要区分的，行政事务由政府做，市场事务需要企业来做，有些社会事务应交由社会来做。但在目前行政化的运作体制中，基层政府包揽了大量的行政事务和社会管理事务，多元协同局面尚未形成。
第二，督查考核泛化。党的十八大以来，从中央到地方逐步建立起包含跨级督查、暗访督查、交叉督查和第三方评估等在内的督查考核机制。多元化、立体化督查考核机制的应用在很大程度上保证了政策政令畅通与治理目标实现，但一些泛滥的、脱离基层实际的督查考核会导致无效治理，加重基层负担，进而降低基层治理效能。当前，在一些地区对基层的督查考核泛化体现在三个方面。一是多头考核。“上面千条线，下面一根针”，每一个基层单位对应着上级多个部门，常常遭遇名目繁多的督查检查考核。层层考核、多头考核，会给基层干部增添很重的负担。以乡镇为例，近些年，越来越多部门，包括妇联、工会等群团组织，因其业务被纳入政治任务而获得了对乡镇的督查考核权。在年底的时候，一个乡镇一周之内就可能要接受三四次考核。乡镇的领导干部既要参加基层领导班子和个人的综合性考核，还要参加分管工作的部门年终考核。二是繁琐考核。一些地方对基层的考核，设置的考核指标多、繁、杂，考核内容散、空、乱，既没有主线，也没有重点，眉毛胡子一把抓。随着上级督考力度的不断加强，加减分事项和一票否决情形不断增加，下级报数据、填报表、交案例、做展示的频度、力度、广度也相应增强，基层负担持续加重。过于繁琐的考核使基层干部无法集中精力服务群众，同时陷入“考核焦虑”之中。三是重复考核。不同的部门都要对同一件工作进行考核，并且考核标准、具体指标、填表要求都不一样，数据复用率低，大量信息需要在不同的表格中反复填写。例如，某地的普法宣传工作，分别被纳入党建工作考核、高质量发展指标考核、法治建设考核、依法治区考核、社会治理工作考核、营商环境考核、作风建设考核、信访工作考核、对口条线工作考核等，宣传部门、司法部门、平安办、依法治区办等多个部门都要对这项工作进行考核。减负政令发布后，以督查、巡查名义开展的工作有所减少，但是在一些地区以调研、评比、观摩之名进行的检查、考核却在增加，基层同样需要花费大量时间与精力准备台账、材料备检。
第三，治理规则过密。党的十八大以来，国家在城乡基层治理领域提出了一系列治理目标，同时也匹配了大量的项目资源。为了保障治理目标实现，上级政府倾向于缩小基层的自由裁量空间，并对相应的工作形式提出更高要求，导致基层治理规则过密。这从多个方面加大了基层工作负担。一是“痕迹主义”严重。随着监督不断下沉，基层工作程序存在过度规范化趋向，并催生出“重留痕、轻实效”的形式主义。工作程序过细、过多、过滥，并因此催生了大量的繁文缛节。一些地区上级部门的检查评比“以台账打擂台”“以痕迹论英雄”，使基层工作人员将大量精力用于编数据、补照片、抄总结、写材料。基层干部反映强烈的负担过重，并不来自于实质性工作内容，而是那些不合理的工作形式。二是“顶格管理”滥用。“顶格管理”就是一切按照上限进行管理，追求“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”。少数领导干部要求事事“顶格管理”，但是只提高标准，不考虑实际；只传压力，不给条件，致使抓落实的基层干部面临“既要、又要、还要”的硬性要求，感觉“压力山大”。三是“层层加码”频现。“层层加码”是指各级在部署和下达工作任务时，为了避免被上级追责而采取自我加码，在原有基础上拔高考核指标，从而为本部门预留更多的操作空间，导致越往下走标准越高、要求越多、责任越大。这种做法不考虑基层实际情况和承受能力，使得基层落实起来困难重重。
基层治理“小马拉大车”问题的破解之道
基层负担过重是长期形成的问题，也是带有普遍性的问题。为基层减负，如果把握不住问题的核心本质，就会陷入以形式主义解决形式主义的思维误区。破解基层治理“小马拉大车”难题，不能把减负简单理解为工作“减量”，而是要注重标本兼治，通过治理转型、制度创新、作风转变等手段达到减负目标。
第一，推动扩权赋能，实现权责对等。根治基层负担过重的顽疾，要从优化政府权责配置入手，着力“轻车减负”做减法，聚焦“壮马赋能”做加法，建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层治理体制。首先，按照“依法下放、非准禁入”的原则，防止职责任务随意下沉。设置职责任务下沉的标准和门槛，职能部门下放职责任务要按照事前酝酿、提出申请、组织审核的程序进行。其次，按照“权随责走、费随事转”的原则，为基层提供必要的人、财、物、权等各类保障，推动管理权限和民生服务下放到基层，改变“事下人不下，责下权不下”的不对等关系，确保基层“接得住、办得好”。再次，按照“精简效能、动态调整”的原则，推动基层职能优化、结构再造、人员重组，倾力推动力量往下沉，强化基层治理队伍建设，增强基层组织的任务承载力，提升基层干部的话语权，实现责任与权力的科学配置。最后，按照“谁主管、谁负责”原则，科学规范属地管理，有效减少基层“属地管理”事项，切实解决属地责任扩大化等问题，建立权力清单、规范责任清单，防止有关部门随意“甩锅”。
第二，加强源头管控，转变督考方式。根治基层负担过重的顽疾，要推动督查考核事项向中心聚力、向发展聚焦，完善重实干、重实绩、重担当的考核机制，不断推动精准问责、规范问责。首先，要减数量、降频次、缩时长。形成一套定计划、列清单、事前审批的严密流程，加强督查考核的总量控制和计划管理，切实提升督查考核实效。其次，统筹规范督查考核事项，明确同类督查考核事项合并开展，涉及多部门的集中组团开展，变“多头式”考核为“一站式”考核，做到“多考合一”，实现督考由“一窝蜂”向“一盘棋”转变。再次，改变“材料一摞、制度一墙”的考核方法，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，主要看工作实绩。最后，要深化精准问责、规范问责，避免问责泛化、简单化，严禁任性问责，防止问责走样，落实容错纠错机制，实现激励性和惩戒性的平衡，营造理性与宽容的干事创业氛围。
第三，优化工作作风，促进真抓实干。习近平总书记强调：“树立和践行正确政绩观，持续深化整治形式主义为基层减负。”作风建设只有进行时，没有完成时。首先，要从思想层面入手，坚持以人民为中心的发展思想，树立正确的政绩观、权力观。基层减负，重在减形式主义、减官僚主义、减层层加码。基层负担过重，问题出在基层，根子在一些上级部门及领导。只有让上级部门及领导树立和践行正确的政绩观与权力观，改变工作作风，基层干部才能真正成为减负政策的受益者。其次，要从制度层面着力，制定详细的“减负清单”和“落实程序”，推动应减尽减、能减必减，通过建立长效机制，牢牢守住精文减会硬杠杠，紧紧扼住基层重负反弹回潮的冲动。最后，要从技术层面切入，充分使用互联网、大数据、人工智能等技术手段，发挥出科技减负、数据赋能的作用，防止信息形式主义与智能官僚主义，避免技术反噬治理，真正将基层干部从繁琐的事务中解放出来。
（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）
【注：本文系国家社科基金项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（项目编号：）和四川省哲学社会科学基金重点项目“四川省市域社会治理现代化水平的测度标准与提升策略研究”（项目编号：）的阶段性成果】
【参考文献】
①关庆华、吴晓燕：《基层形式主义：表现形式、生成逻辑及治理策略》，《长白学刊》，2023年第3期。
②张新文、杜永康：《过密治理与去过密化：基层治理减负的一个解释框架》，《求实》，2022年第6期。
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