城管执法，究竟是“为城市管人民”还是“为人民管城市”，这个问题不能含糊，更不能错位
2015年12月底，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称“意见”），就城管执法体制改革的方向、目标、内容等做出了规定。
在此前召开的中央深改小组第18次会议上，这一《意见》已获通过。会议指出，推进执法体制改革改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向，坚持以人为本、源头治理、权责一致、协调创新的原则，理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。
要加快推进执法重心和执法力量向市县下移，推进城市管理领域大部门制改革，实现机构综合设置，统筹解决好机构性质、执法人员身份编制等问题。要牢固树立为人民服务的思想，健全法律法规体系和执法制度，特别是要建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法。要坚持试点先行，分类分层推进。
这些高层部署，对于推进我国城管执法体制改革，提高城管服务与执法水平具有重大指导意义。
上无“爹娘”下无“子孙”
1997年4月，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》。1个月后，北京市宣武区城市管理监察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执法试点单位。
在此后的18年中，城管在全国城市管理中的作用越来越大，已经成为城市管理不可或缺的重要部门和力量。但不可否认，城管也面临着越来越多的问题和挑战。目前，城管体制不顺是各界共识。这种体制不顺，既包括城管执法机构上下体制不顺，也包括城管执法机构与其他执法部门之间不顺，还有城管职能不顺，即上下不顺、左右不和职能不顺。
就上下不顺而言，城管执法机构没有全国统一的管理部门，即上无“爹娘”下无“子孙”。城管执法机构只属于同级政府的执法机构，且性质五花八门，很不规范。由于没有全国统一的管理部门，对于县、市城管执法机构，国家和省一级难以统一地归口管理。
就左右不顺而言，城管执法机构行使的职能大多都是其他执法部门划转而来。而且，划转的职能大多不是全过程职能而是“半截职能”，即只有行政执法职能而没有管理职能。由于“半截职能”的衔接太多，导致在权力运行过程中很容易出现不顺畅。
就职能不顺而言，城管执法机构没有统一的职能规范，各地城管究竟管什么并没有一定之规。据统计，在100个城市的城管执法机构中，有100个城管执法机构有市容环境卫生执法职能，99个有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营占道经营执法职能，97个有建筑施工噪音、生活噪音、扬尘污染、餐饮油烟污染等环保执法职能，92个有人行道违法停车职能，19个有畜禽屠宰执法职能，14个城管执法机构有河道管理执法职能，12个有城市建筑施工管理、建筑业管理执法职能，11个有房产管理、物业管理执法职能，7个有城市公交客运管理执法职能，6个有流动摊贩食品安全管理职能，5个有物业管理、城市节水管理、宠物饲养管理执法职能。城管执法职能似乎无所不包同时又差异巨大、很不规范。
随着我国城镇化的推进，建设任务越来越多地让位于管理任务。管好城市、服务市民，是城市管理面临的重大课题。为此，十八届三中全会中提出了对城管的改革总要求，即理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。十八届四中全会《决定》再一次要求理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。这是中央对城管体制改革提出的总体要求。
按照中央要求，理顺体制是改革的主要任务，机构建设是着力点，目标是要提高执法和服务水平。这是基于对城管体制现状存在的问题和改革目标得出的正确结论。
为人民管好城市
此次改革对未来的城管体制提出了五方面要求：权责明晰、服务优先、管理优化、执法规范、安全有序。
权责明晰，是要解决城管执法机构究竟管什么以及权力清单问题，目的是消除城管职责的不规范、不清晰。服务优先，是要解决城管工作的基本理念，即要形成以服务城市服务市民为主为先的理念。
管理优化，是指城市的管理要适应现代治理要求，提高执法和服务水平。执法规范，是要求城管执法在行使权力过程中守法遵规，严格公正规范文明执法。安全有序，是须维护城市管理秩序，为市民生活、工作和出行提供安全有序的城市环境。
改革的目标和任务要求明确后，就要有具体的措施和路径。
第一，推进城市管理大部门制改革。以城市市容环境卫生与秩序为中心，将相关联的城市管理职能进行综合，将与这些城市管理职能有关的部门、机构进行整合，组建大部门的城市管理机构，统一协调管理城市。按照这个要求，各地将组建大部门制的城管机构，把那些与城管不相关的职能划转出去，把那些与城管相关的职能集中整合起来，使城管的综合职能在统一的执法机构中顺畅地行使运行。
第二，推进城管执法重心和力量向市县下移。十八届四中全会《决定》要求，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。城市管理主要是属地管理，而属地管理的基础就是市县。要做到强化市县两级城管执法，重要的内容就是将执法重心和执法力量配备下移至市县两级，实现城管执法和服务的纵到底、横到边的改革目标。
第三，统筹解决好机构性质、执法人员身份编制问题。现在，各地城管执法机构差异较大。各地城管执法机构的性质，有的属于政府部门，有的是政府下属机构，有的是政府直属机构。城管执法机构的性质究竟属于什么类型，需要统一明确，也需要科学合理定位。
城管执法人员身份编制一直困扰着各地的城管工作。目前，有的城管执法人员是公务员身份，有的参公管理，有的是事业编制，有的则无编制、“无身份”。这些问题，都是城管执法机构的自身性质、地位的“基础性”问题，需要在顶层设计中加以明确，为城管执法机构自身的规范化、正规化、权威化“正名”。
第四，强化服务为先理念。中央深改小组第18次会议涉及城管体制改革的议题中，有三处表述都在强调“为人民服务”这个核心理念。城管执法工作究竟是“为城市管人民”还是“为人民管城市”，这个问题不能含糊，更不能错位。
从现实情况来看，各地城管工作实践还不能满足人民群众的期盼和需求。例如，不少城市提出“高大上”的国际化都市建设和管理目标，把一些体现传统文化、地域风俗、适合市民需求的生活、出行、环境设施拆除，甚至一边拆除真正的古镇古城，一边又大兴土木新建人造的“古城”、“古镇”。殊不知，城管“为人民服务”首先应是城市建设和管理要服务于人民生活出行，而不是要把人民管住、管死。
再如，处理好疏与堵的关系。小摊贩、小广告、违法建设、垃圾清理、污染治理等城管工作必须面对和处理的事务，也要坚持服务优先理念。除了有规范有标准的有管有堵之外，还要有出路、有服务。只有疏导在先，服务在前，才能体现服务优先原则，也才能真正为人民管好城市。
城管改革强调“综合性”
城管体制改革是一项综合性非常强的改革，因此需要解决好以下几个问题。
其一，政府城管综合执法平台的建设。在行政执法机关的执法与服务电话中，最好用的当属报警电话 了。110具备统一性和职能专一性两大特征，应复制到整个政府的城管执法机构，将所有城管综合执法机构的报案、投诉、检举举报电话统一起来，建立统一完整的政府执法与服务平台。
其二，执法权与管理权的衔接。城管综合执法改革实践表明，其所综合的是行政执法权而不是行政管理权，管理权仍然各归相应的部门。这样分割的体制，产生了两个问题：一是管理权与执法权二者如何衔接配合问题；二是处于管理权下游和执法权上游的监督检查权的归属问题。必须在推进城管执法体制改革过程中认真加以解决。
其三，城管执法机构与乡镇政府街道办事处的关系。在我国，乡镇政府、街道办事处是最基层的政府，但这一级历来没有执法权。执法权属于县（区）行政机关及其上级行政机关。这使得地方政府在城管综合执法改革“下移执法权”时面临尴尬。如果城管综合执法不是乡镇、街道办事处的法定职责，而综合执法机构又设在乡镇、街道一级，其执法有效性就会大打折扣。因此，应在法律上赋予乡镇、街道办事处执法权。
其四，城管执法机构“上下不对称”问题。城管综合执法改革主要集中在市县两级，省、部没有城管执法机构。这使市县两级出现了将若干部门执法权交给一个城管综合执法机构行使的现象，上下机构不对称。
解决这个问题有两个方法。一是“上下对称一并改革”。也就是说，不能只是改市县两级，应该上下统一改革，至少要改至省一级。因为省级行政机关（委、办、局）对执法事务的管理是经常性的，不把执法事务管理部门纳入综合执法改革，就会造成管理者与行为者的脱节。
二是将城管执法管理权下放地方，中央部委主要负责宏观政策制定和解释工作，执法事务（包含执法管理事务）原则上归地方各级行政机关执掌，在执法上合理分配事权。
十八届四中全会《决定》指出，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。这也为城管执法机构解决“上下不对称”问题指明了方向。□（文/杨小军 作者单位：国家行政学院法学部）
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